Социальный кодекс в системе государственной поддержки населения Российской Федерации

В статье 7 Конституции страны Российская Федерация провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Таким образом, социальное государство должно выступать гарантом и защитником интересов, прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп населения, а всех членов общества. В связи с этим статья 39 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца и в иных случаях, установленных федеральным законом.

В развитие норм Конституции Российской Федерации были приняты федеральные законы, регулирующие отношения в вышеназванной сфере, законы субъектов Российской Федерации, а также большое число подзаконных актов, как на федеральном уровне, так и на региональном и местном уровнях. Все перечисленные виды нормативно-правовых актов можно объединить под общим понятием - «законодательство в сфере социального обеспечения».

Президент Российской Федерации В.В. Путин в мае 2018 года подписал Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [1]. С данного периода начали действовать основные цели для осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека.

В соответствии с принятым Указом Правительством страны были созданы национальные проекты (программы) по направлениям: демография; здравоохранение; образование; жилье и городская среда; экология; безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержка занятости; наука; цифровая экономика; культура; малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; международная кооперация и экспорт.

Национальные проекты стали новациями в нашей стране, в основе мер – стимулирование экономических процессов, что в свою очередь способствует развитию потенциала роста национальной экономики, которая в свою очередь, является материальной базой для решения задач в социальной, политической, экологической, культурной и иных сферах.

В своем обращении в адрес Федерального Собрания Президент Владимир Путин в прошлом году отметил: «Человек, его настоящее и бедующие – главный смысл и цель нашего развития. В основе деятельности государства лежит сбережение народа России и благополучие граждан. И решение этих задач – ключевой фактор прорывного развития». В настоящих реалиях нельзя не согласиться с этими словами, человеческий капитал остается незыблемым, а с помощью мер социальной поддержки совместно с мерами экономической политики можно развить и даже приумножить благополучие всего народа России.

Проведя анализ практики создания и действия национальных проектов социальной направленности в зарубежных странах можно указать, что Германия применяла подобные программы после объединения страны в 1990 году основной задачей правительства стало создание условий для развития рыночной экономики в «новых», восточногерманских, землях В 2020 году вступят новые правила финансирования. В ЮАР еще в 2012 году был запущен План национального развития до 2030 года, нацеленный на снижение бедности, неравенства, безработицы и укрепление продовольственной безопасности.

Национальные проекты — это отличная целевая направленность деятельности политики государства, определяющая прозрачности и плановость деятельности целой страны. Это точечная концентрация на важных аспектах, которые актуальны и необходимы для решения в данный промежуток времени. В силу отсутствия системности в государственной политики любого государства, в том числе в сфере социального обеспечения граждан, не может упростить и качественно улучшить процесс восприятия и исполнения законодательства населением. В связи с этим возникает необходимость структурировать (кодифицировать) существующие нормы с применением системы на всех уровнях, как на федеральном, так и на региональном - создать социальный кодекс.

Основная цель социального кодекса – объединить в одном базисном нормативном акте правовые нормы, регулирующие отношения в сфере социального обеспечения граждан в целях удобства их восприятия и использования, устранение противоречий (коллизий) между различными законодательными актами в сфере социального обеспечения. Дополнительно создав социальный кодекс можно достичь и иных целей:

• обеспечение взаимосвязи с актами иных отраслей законодательства (гражданским, трудовым, бюджетным и др.);
• перевод максимально возможного числа норм права социального обеспечения из подзаконных в законодательные акты, тем самым отказаться от бланкетных норм и устранение декларативности в регулировании отношений по социальному обеспечению;
• упорядочение существующих видов социального обеспечения без установления новых видов социального обеспечения в целях избежание увеличения расходов на его финансирование из бюджетов всех уровней;
• трансформацию действующих социальных льгот в сфере социального обеспечения в денежные выплаты (пенсии, пособия, компенсации, субсидии, ссуды) и социальное обслуживание (социальные услуги и натуральную помощь;
• достижение максимальной прозрачности в предоставлении социального обеспечения;
• наполнение социального законодательства новыми содержательными нормами, необходимость которых назрела в правоприменительной практике.

Дискуссия о разработке и принятии на законодательном уровне Социального кодекса РФ продолжается с 2003 года, когда проект первого социального кодекса был инициирован международной ассоциацией «Сибирские соглашения», далее в 2004 году Государственная Дума Российской Федерации рассмотрев законопроект № 14652-4 «О введении в действие Социального кодекса Российской Федерации» (инициатор Алтайский краевой Совет народных Депутатов) в первом чтении рекомендовала вернуть законопроект на доработку, аналогичные рекомендации были даны и для законопроекта № 13932-4 «Социальный кодекс Российской Федерации» (инициатор Законодательное собрание Красноярского края [3]). Неоднократно, вопрос разработки законопроекта поднимался и в последующие годы, однако федеральные законодатели не поддерживали инициативы, в следствии этого на территории субъектов федерации были приняты законы, созданы социальные кодексы действующие на определенной территории [4]:

1. Закон Белгородской области от 28.12.2004 г. № 165 «Социальный кодекс белгородской области»;
2. Закон Омской области от 04.07.2008 № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан»;
3. Закон Ярославской области от 19.12.2008 № 65-з «Социальный кодекс Ярославской области»;
4. Закон Санкт- Петербурга от 22.11.2011 № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга»;
5. Закон Волгоградской области от 31.12.2015 № 246-ОД «Социальный кодекс Волгоградской области»;
6. Закон Астраханской области № 85/2016-ОЗ от 22.12.2016 «О мерах социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в Астраханской области»;
7. Областной закон Ленинградской области от 17.11.2017 № 72-ОЗ «Социальный кодекс Ленинградской области».

Необходимо понимать, что подобный базисный для субъекта федерации нормативно-правовой акт имеет внутреннюю взаимосвязь, логически соединяя включенные в него положения [5]. Немаловажную роль играет и наличие идеологии кодекса, которая требует от всех правовых норм соответствия единой концепции, общему духу, общей политике. Под влияние кодекса затем неизбежно попадают и те юридические нормы, которые в него не вошли. Законы и подзаконные акты, принимаемые во исполнение закрепленных в кодексе норм, регулирующие сферу применения кодекса, не должны противоречить кодексу и его духу.

Социальная сфера имеет для современного общества и государства основополагающее значение. Однако правовые нормы, регулирующие социальную сферу, до настоящего времени в нашей стране не структурированы и не объединены, существуют независимо друг от друга. Более того, зачастую о существовании некоторых положений не знают даже субъекты, которых они непосредственно касаются. Самой такой самостоятельной сферы — социальное право, как целостная система — в России объективно пока не существует.

Вместе с тем социальные обязательства современного государства должны не только неукоснительно исполняться, но и постоянно расширяться, становиться все более всеобъемлющими, получать свое всестороннее закрепление.

Создание единого Социального кодекса позволит собрать все специализированные правовые нормы в одном месте. Прежде всего общество получит возможность хотя бы представить размер социальной поддержки и ее количество. Граждане смогут понять, на какие льготы они имеют законное право, юристы смогут им в этом оперативно помочь и проконсультировать, а органы власти – оказать помощь своевременно и в полном объеме [6].

Понимание существующей системы социального права позволит законодателям и государственным органам системно увидеть: какие нормы не работают, выявить проблемы, оперативно и качественно их разрешить. Социальная политика — это мощнейший инструментарий взаимодействия власти и общества. Его можно и жизненно необходимо использовать.

Аналоги социального кодекса существуют и в зарубежных странах, так как развитые государства мира понимают насколько важны права человека на социальное обеспечение. Это закреплено в ряде международных правовых актов, в том числе ратифицированных на территории Российской Федерации [7]. Одним из основных документов в этой сфере является Всеобщая декларация прав человека, закрепившая положение о том, что «каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение» [8]. Данное положение нашло отражение и в других международных документах, например, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, участники которого «признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование» [9]. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека также установила право человека на «социальное обеспечение, включая социальное страхование по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей и в других случаях, установленных национальным законодательством» [10].

Россия как страна - участница перечисленных выше международных соглашений, государство, провозгласившее себя социальным, должна реализовывать принятые социальные обязательства, совершенствовать и развивать законодательство, являющееся юридической основой гарантированности прав граждан на социальное обеспечение [11].

В существующей системе романо-германского права, принимается в странах Европы, реализация социального обеспечения проявилось в создании, разработке, принятии единых законов в этой области путем систематизации. Эти законы стали правовой основой при проведении реформаций пенсионной и страховой систем в периоды политико-социально-экономических изменений, выдержав при этом проверку временем [12].

Существующий массив нормативно-правовых актов находится в состоянии перманентного изменения, вследствие разнонаправленности социальной политики государства в те или иные периоды времени.

Вследствие этого возникает отсутствие концептуального подхода ко всей системе государственной социальной поддержки населения. Так, трудности правоприменения создает часто встречающееся изменение актов без одновременного утверждения новой редакции соответствующих разделов или статей, отмена или изменение ранее изданных актов без точного и исчерпывающего их перечня. Зачастую отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что ведет к их взаимному противоречию [13].

Также к недостаткам существующей системы можно отнести обширный объем подзаконного нормотворчества вследствие наличия полномочий по регулированию возникающих в этой области вопросов органами исполнительной власти, что ведет к увеличению источников и усугублению негативной ситуации в части согласованности правовой регламентации. Что в следствии не способствует надлежащей реализации принципа законности в рассматриваемой сфере.

Актуальным для субъектов Российской Федерации в части полномочий по определению размера региональных социальных выплат и установлению определенных коэффициентов, в зависимости от финансовых возможностей субъекта – бюджетов, утвержденных на определенный период, данные полномочия имеют негативнее последствия для лиц, получающих меры социальной поддержки. Неравенство мер поддержки в соседних регионах страны создают напряженность в обществе [14].

Наряду с указанными проблемами практического характера можно выделить теоретико-правовую проблему несоответствия системы законодательства сложившейся на данный момент системе права. [15]. Нужно признать, что в России существует такая отрасль права, как право социального обеспечения, которая до сих пор состоит из разрозненных нормативно-правовых актов. Такое положение значимой для общества отрасли права недопустимо.

Перечисленные недостатки подтверждают актуальность вопроса о важности скорейшей систематизации российского законодательства в области социального обеспечения – создание Социального кодекса.

1. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (с изменениями и дополнениями).
2. Всеобщей декларации прав человека, статья 22 (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. -М.: Юридическая литература, 1990. С. 14-20.
3. Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статья 9 (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 464 470.
4. Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, статья 16 (Заключена в г. Минске 26.05.1995) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.
5. Аракчаев В.С. «О необходимости и целесообразности принятия Социального кодекса российской Федерации»: https://cyberleninka.ru/article/n/o-neobhodimosti-i-tselesoobraznosti-prinyatiya-sotsialnogo-kodeksa-rossiyskoy-federatsii.
6. Данилина Н.А. «Социально-экономические права в социальном кодексе Санкт-Петербурга»: https://cyberleninka.ru/article/n/sotsialno-ekonomicheskie-prava-v-sotsialnom-kodekse-sankt-peterburga.
7. Иванова И.А., Нагорнов К.И. «Об актуальных вопросах применения социального кодекса Волгоградской области»: https://cyberleninka.ru/article/n/ob-aktualnyh-voprosah-primeneniya-sotsialnogo- kodeksa-volgogradskoy-oblasti.
8. Локосов В. и Яршева А. в своей работе «Проект социального кодекса Российской Федерации и социальное государство»: https://cyberleninka.ru/article/n/proekt-sotsialnogo-kodeksa-rossiyskoy-federatsii-i-sotsialnoe-gosudarstvo.
9. Литвинова В.В. «Сравнительный анализ социальных кодексов субъектов Российской Федерации»: https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-sotsialnyh-kodeksov-subektov-rossiyskoy-federatsii.
10. Примак Т.К., Заячковский О.А. «Социальный кодекс Калининградской области в системе правового регулирования социальных отношений»: https://cyberleninka.ru/article/n/sotsialnyy-kodeks-kaliningradskoy-oblasti-v-sisteme-pravovogo-regulirovaniya-sotsialnyh-otnosheniy.
11. Ржаницына Л. Новый этап социальной политики в России //Вестник Института экономики РАН. 2009. № 1. С.35-52.; Яшкова А. Уровень жизни населения в России: динамика основных интегративных показателей последнего десятилетия //Вестник института экономики РАН. 2012. № 1. С. 91-99.
12. Статья Сокерин Т.И., «Нужен ли России социальный кодекс? Опыт систематизации в европейских странах»: https://bstudy.net/623011/pravo/nuzhen_rossii_sotsialnyy_kodeks_opyt_sistematizatsii_evropeyskih_stranah#gads_btm.
13. Статья: «История реализации национальных проектов в разных странах»: https://tass.ru/info/6101801.
14. Законопроект № 13932-4 (в архиве) «Социальный кодекс Российской Федерации» Паспортные данные Субъект права законодательной инициативы: https://sozd.duma.gov.ru/bill/13932-4.
15. Литвинова В.В. «Сравнительный анализ социальных кодексов субъектов Российской Федерации»: https://cyberleninka.ru/article/n/sravnitelnyy-analiz-sotsialnyh-kodeksov-subektov-rossiyskoy-federatsii/viewer.