Совершенствование управления муниципальной собственностью

Введение. Целью развития любого муниципального образования является устойчивый и долгосрочный экономический рост, одним из ключевых факторов которого выступает рациональное и эффективное использование имущества, находящихся в муниципальной собственности. Степень достижения поставленной цели будет зависеть от наличия возможностей для экономического эффективного роста во внешней среде и от способности муниципальных органов власти в полной мере, в том числе и субъектов муниципального рынка недвижимости, реализовать эти возможности, в том числе за счет рационального и эффективного использования объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности. Состояние научной разработки проблем  управления муниципальной собственностью, в частности, свидетельствует о том, что российские ученые внесли весомый вклад в исследование этой проблематики, создали основу для ее дальнейшего изучения. Значительный интерес представляют исследования отечественных ученых, таких как Т.Э. Каллагов [7, 8, 9], М.А. Троянская [11] и др. При этом не все проблемные вопросы муниципальной собственности освещены современной наукой, а вопросы, связанные с современным состоянием реализации законодательства, регулирующего службу в муниципальных  органах, исследованы недостаточно.

Цель статьи – рассмотреть особенности процессов совершенствования управления муниципальной собственностью.

Основная часть. Согласно ст. 3 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  [2] правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации [1], Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27.05.2014 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]  и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и т.п.

Муниципальная собственность сегодня является важной частью публичной собственности, находящейся в распоряжении органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов муниципальной власти. Официальная дефиниция рассматриваемого термина содержится в статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации: это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также иным муниципальным образованиям. Учитывая, что вопросы муниципальной собственности получили конституционное закрепление, а также самостоятельное содержание в ГК РФ, данный правовой институт регулируется значительным массивом правовых актов. Как следует из вышеизложенного, базовыми и руководящими документами в этой сфере являются Конституция Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации. Между тем, отдельные положения о муниципальной собственности в широком смысле нашли свое отражение в международном праве [3, 4]. Оценка управления муниципальным образованием требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на этапе реализации. Только многократное наблюдение (процессный подход) и синтез как можно большего количества информации (системный подход) дают возможность составить точное и правильное суждение о существующем положении дел.

Реестр муниципальной собственности – информационная система, содержащая структурированный перечень муниципального имущества и сведения об этом имуществе.

Рисунок 1- Информационное обеспечение органов муниципального управления

В соответствии с действующим законодательством, в муниципальной собственности может находиться:

Рисунок 2 – Состав муниципальной собственности

Муниципальное имущество имеет важное значение для функционирования всего государства, поддержания экономического и социального благосостояния нации. Все это воплощается в функциях муниципального имущества [5-6]:

• муниципальное имущество формирует материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала. Иными словами, государство, как главный владелец важнейших отраслей и сфер экономики, направляет получаемые от их деятельности средства на развитие всех сфер общественной жизни населения;
• муниципальное имущество дает возможность государству быть независимым элементом в экономических отношениях с другими собственниками, как внутри страны, так и за ее пределами, выступать гарантом международных и внутренних договоров и т.п.;
• муниципальное имущество способствует эффективному функционированию таких отраслей и производств, которые имеют большое значение для страны, а также требуют серьезных капиталовложений;
• при помощи муниципального имущества государство создает благоприятные условия для функционирования и развития частного сектора, финансируя те расходы, которые не выгодны для немуниципальных предприятий;
• муниципальное имущество способствует функционированию социальной сферы, сферы производства общественных благ, а также помогает обеспечивать национальную безопасность государства;
• муниципальное имущество дает возможность сглаживать последствия кризисов путем направления имеющихся ресурсов на их преодоление путем оптимизации налогообложения и использования муниципальных резервных фондов, осуществления интервенции закупок товара, ускорения освоения новых технологий, национализации собственности обанкротившихся предприятий и т.п..

К муниципальной собственности относится следующее [10]:

1) Объекты, которые являются основанием национально богатства государства:

• континентальный шельф и его ресурсы, а также ресурсы территориальных вод и экономической зоны России;
• природные объекты, находящиеся под особой охраной государства: заповедники, заказники, национальные парки, курортные зоны и т.п.;

2) Объекты, включенные в состав исторического и культурного наследия страны, а также культурные ценности и учреждения культуры, находящиеся на территории России.

3) Объекты, которые являются неотъемлемой частью функционирования федеральных органов муниципальной власти и решения ими своих задач:

• средства муниципальной казны: средства федерального бюджета России, Центрального банка;
• имущество учебных заведений, научно-исследовательских учреждений и иных объектов Российской Академии наук, Министерства образования, Министерства науки и технической политики, Министерства здравоохранения Российской Федерации, муниципальных научных центров и др. 
• предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля над состоянием и охраной окружающей природной среды и природных ресурсов;
• предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений;
• предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны;
• муниципальные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, которые отвечают за их сохранность;
• предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации.

4) Объекты сферы оборонного производства$

5) Объекты отраслей, которые имеют исключительную важность для национального хозяйства России, а также для развития других отраслей:

• объекты и предприятия добывающей промышленности;
• объекты и предприятия топливного и энергетического комплексов;
• объекты и предприятия электроэнергетической сферы;
• объекты и предприятия отраслей железнодорожного и воздушного транспорта, трубопроводов и газификации, речного и морского флота;
• автомобильные дороги общего пользования, имеющие статус федеральных, и организации, занимающиеся их ремонтом и обслуживанием;
• объекты и предприятия связи, а также теле- и радиоцентры;
• муниципальные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, муниципальные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства, занимающиеся производством ценных и анадромных видов рыб, серпентарии.

6) Иные объекты, к которым относятся:

• предприятия фармацевтической промышленности, производства медико-биологических препаратов;
• предприятия, занимающиеся выпуском спиртовой и ликероводочной продукции.

Кроме указанного деления муниципального имущества, существует его группировка по иным признакам. Каждый объект описывается в реестре с помощью набора характерных для него атрибутивных параметров. Например, учитывая помещение, нужно записать его адрес; общую и полезную площади; техническое состояние; наличие благоустройства; номер и дату технического паспорта БТИ и т.д. Описывая транспортное средство, нужно указать номер, марку и модель, цвет и т.д. Поэтому реестр не является единым перечнем. Он состоит из набора тематических перечней, каждый из которых содержит объекты определенного типа. Также для объектов должны быть определены и общие параметры, такие как реестровый номер (номер для уникальной идентификации объекта в реестре); документ-основание права муниципальной собственности; балансовая и остаточная стоимости на конкретную дату и другие.

Прежде всего, необходимо отметить, что приобретение недвижимости без проведения публичных процедур в практике муниципального управления практически не встречается, поскольку за совершением такой сделки следуют соответствующие санкции со стороны антимонопольной службы либо прокуратуры, итогом которых станет признание заключенного договора недействительной сделкой. Данное обстоятельство связано с однозначным толкованием судами и административными органами положений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), как императивно запрещающих заключение государственными и муниципальными структурами любых гражданско-правовых договоров, связанных с приобретением имущества свыше установленной стоимости, без публичных процедур.

В то же время непосредственно в Федеральном законе № 94-ФЗ содержится указание только на регулирование его положениями поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, в то время как купля-продажа прямо не указана. Поэтому возникает закономерный вопрос: насколько правомерно распространение положений Федерального закона № 94-ФЗ на правоотношения, связанные с покупкой недвижимости? Для ответа на него необходимо провести правовой анализ договора купли-продажи и договора поставки на предмет их соотношения, наличия общих и отличительных черт.

В соответствии с п. 1 ст. 454 Гражданского кодекса РФ по договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать вещь (товар) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). Пунктом 3 указанной статьи предусмотрено, что в определенных случаях особенности купли и продажи товаров отдельных видов определяются законами и иными правовыми актами.

Аренда муниципальной собственности - один из самых коррумпированных сегментов. Основное, за что чиновники берут взятки, - содействие в предоставлении во временное владение и пользование муниципальных площадей.

В настоящее время местные органы власти являются владельцами большого количества помещений, которые далеко не всегда используются по назначению. Одним из способов получения прибыли от владения помещений, которая может быть направлена на решение различных социальных проблем, является сдача в аренду муниципальных нежилых помещений.

Индивидуальные предприниматели или юридические лица, которые могут арендовать помещения, принадлежащие муниципалитетам, могут получить данное право в результате аукционов, которые проводятся местными органами власти. Найти информацию о данных аукционах можно на специализированных сайтах в сети интернет.

При создании аукциона муниципальные власти могут указать некоторые обязательные требования к потенциальным арендаторам, например, тип предприятия, которое должно находиться на арендуемой  площади. Кроме того, для участия в аукционе по аренде муниципальных нежилых помещений необходимо внести задаток, который составляет некоторый процент от начальной стоимости лота. Как правило, аукционы по аренде муниципальных нежилых помещений проводятся в электронной форме, победитель аукциона получает право на заключение договора аренды на определенный срок. Отметим, что перед началом проведения аукциона потенциальные арендаторы имеют возможность осмотреть сдаваемые помещения.

В некоторых городах нашей страны аренда муниципальных нежилых помещений осуществляется на основании объявлений, которые также размещаются на различных сайтах в сети интернет. Данный вид аренды помещений является надежным способом получения права на использования недвижимости для предпринимателей. Заключив договор на определенный срок, предприниматель может быть уверен в том, что стоимость аренды не будет повышаться в течение всего срока использования помещения.

Отметим, что муниципалитетам нередко принадлежат помещения, которые расположены в удобных местах для ведения бизнеса, поэтому предприниматели нередко прибегают к подобному способам аренды.

Как правило, арендаторам муниципальной недвижимости предлагается заключить типовой договор аренды, который составлен опытными юристами и соответствует всем действующим нормативным актам.  В любом случае, при возникновении каких-либо вопросов, связанных с оформлением договора, необходимо проконсультироваться с опытными специалистами.

После проведения подобной категоризации муниципального имущества можно и даже необходимо проводить первичные мероприятия по оптимизации бюджетных процессов. Эти мероприятия заключаются в следующем:

• для первой группы имущества: нельзя допускать сокращения бюджетных потоков, так как от обеспеченности органов власти этим имуществом зависит эффективность и результативность работы конкретного муниципального учреждения;
• для второй группы имущества: будет свойственно изменение функций и состава имущества по причине изменения внешней среды. К примеру, функция социального накопления может стать функцией рыночно-социального распределения под влиянием изменений, происходящих в экономике;
• для третьей группы имущества: здесь необходимо принимать меры жесткого муниципального контроля, так как она является самой неблагоприятной для бюджетного финансирования. В современных российских условиях такие объекты выступают источниками нерационального и необоснованного поглощения выделяемых финансовых ресурсов и могут являться источниками финансовых нарушений со стороны органов муниципальной власти.

Группировка всех видов имущества по указанным группам и применения соответствующих мер даст возможность на только минимизировать неэффективные бюджетные расходы, которые выделяются на содержание данной части муниципального имущества, но и создаст условия для привлечения дополнительных финансовых потоков в бюджетную систему России в результате высвобождения этого имущества на рыночной основе.

Выводы.  Муниципальная собственность является важной частью публичной собственности, находящейся в распоряжении органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов муниципальной власти, что нашло отражение на конституционном уровне. В силу части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, в Российском государстве наряду с иными видами собственности признается и защищается муниципальная собственность, образуемая совокупностью материальных объектов и имущественных прав, принадлежащих муниципальным образованиям всех уровней. Наличие в правовом поле такого института, как муниципальная собственность, предполагает формирование массива нормативных актов, регулирующих вопросы владения, распоряжения и пользования муниципальной собственностью. перемещения объектов муниципальной собственности между публичными образованиями. возникновения и прекращения права муниципальной собственности. В настоящей статье рассматриваются особенности правового регулирования муниципальной собственности, выделяются проблемные моменты, возникающие в этой сфере, предлагаются пути их решения. Необходимо отметить, что все мероприятия по совершенствования системы управления муниципальной и муниципальной собственностью необходимо проводить в совокупности, а не по отдельности, и, конечно же, под жестким централизованным контролем.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2021).
3. Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус» // Российская газета. 2020. № 292
4. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998 г. № 15. Ст. 1695 
5. Георг Г.М. Проблемы управления муниципальной собственностью в РФ в современных условиях // Инновационная наука. 2022. №2-2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-upravleniya-munitsipalnoy-sobstvennostyu-v-rf-v-sovremennyh-usloviyah (дата обращения: 09.06.2022).
6. Георг Г.М. Роль цифровых технологий в управлении муниципальной собственностью // Инновационная наука. 2022. №2-2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-tsifrovyh-tehnologiy-v-upravlenii-munitsipalnoy-sobstvennostyu (дата обращения: 09.06.2022).
7. Каллагов Т.Э. Государственная концепция развития муниципальной службы в системе местного самоуправления в Российской Федерации // Образование и право. 2022. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennaya-kontseptsiya-razvitiya-munitsipalnoy-sluzhby-v-sisteme-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 09.06.2022).
8. Каллагов Т.Э. Организация муниципальной службы в Российской Федерации // Образование и право. 2021. №7. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsiya-munitsipalnoy-sluzhby-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 09.06.2022).
9. Каллагов Т.Э. Цель, задачи и функции муниципальной службы // Образование и право. 2021. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tsel-zadachi-i-funktsii-munitsipalnoy-sluzhby (дата обращения: 09.06.2022).
10. Лобанов А.Д. Особенности правового регулирования института муниципальной собственности // Вестник науки. 2022. №2 (47). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-pravovogo-regulirovaniya-instituta-munitsipalnoy-sobstvennosti (дата обращения: 09.06.2022).
11. Троянская М.А. Использование профессиональных стандартов на муниципальной службе // Вестник Академии знаний. 2021. №1 (42). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ispolzovanie-professionalnyh-standartov-na-munitsipalnoy-sluzhbe (дата обращения: 09.06.2022).