Совершенствование системы технического регулирования РФ (на примере строительной отрасли)

Безопасность и качество продукции являются базовыми характеристиками, обеспечивающими конкурентоноспособность любой продукции. Государством устанавливаются обязательные требования для обеспечения безопасности, а собственно рынком формулируются добровольные характеристики качества продукции, одновременно с этим определяются методы контроля безопасности и качества — все это и составляет элементы технического регулирования.

Проводимая с 2003 г. реформа сферы технического регулирования ориентирована, прежде всего, на обеспечение на внутреннем рынке баланса интересов государства, изготовителя и потребителя, а на внешнем рынке — выхода конкурентной продукции с целью усиления национальной экономики.

В строительной сфере техническое регулирование – это основной инструмент не только обеспечения безопасности объектов капитального строительства на всех этапах жизненного цикла, комфортного и безопасного развития территорий, содействия развития предприятий отрасли, но и более глубокого интеграционного взаимодействия между странами-участницами ЕАЭС. В послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 года Президентом РФ были заложены основные направления развития строительной сферы:

• ежегодный ввод порядка 120 миллионов квадратных метров жилья (рост жилищного строительства);
• благоустройство городов и поселков;
• ликвидация аварийного и ветхого жилья;
• разработка и внедрение плана газификации поселений;
• разработка решения по доступу граждан к надежным и чистым источникам энергии.[1]

Одновременно с этим 31 мая 2021 года заместитель председателя Правительства РФ Марат Хуснуллин презентовал план «Агрессивное развитие инфраструктуры», для реализации которого следует решить следующие задачи:

• сбалансировать пространственное развитие;
• реализовать новые жилищные возможности;
• обеспечить инфраструктурный прорыв;
• перейти на новый ритм строительства.[2]

Для содействия поставленных задач был предложен проект Концепции совершенствования системы технического регулирования и оценки соответствия в строительстве, основной целью которой является обеспечение инструментами и средствами технического регулирования.

В процессе разработки данного проекта было выявлено несколько стратегических противоречий, накопившихся в пореформенный период системы технического регулирования в строительстве.

Во-первых, определено несовершенство системы законодательства в сфере технического регулирования и стандартизации.[3]

Так, например, выявлено, что нормативная правовая база системы технического регулирования характеризуется отсутствием системного подхода, наличием предписывающих норм, многочисленного дублирования и противоречий в регулировании процессов проектирования, строительства и эксплуатации объектов капитального строительства, что вступает в противоречие с требованиями статьи 7 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»:

«2. Обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

3. Обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу.»[4]

Несомненно, за последние время было значительно сокращено количество обязательных требований для снижения административных барьеров. Вместе с тем сохранение существующей системы разделения технических требований в строительстве на обязательные и добровольные (посредством утверждения соответствующих перечней), а также наличие документов по стандартизации, не вошедших ни в один из перечней, приводит к неоднозначной трактовке требований.

Во-вторых, зафиксирована незавершенность реформирования процесса создания доказательной базы технического регулирования[3].  Данная ситуация характеризуется низкой гармонизацией национальных стандартов с международными и региональными (в особенности на уровне ЕАЭС), что препятствует ускоренному внедрению передовых технологий и материалов в строительство, а также выводу на рынки третьих стран эффективных национальных строительных работ (услуг).

Трудности в процессе гармонизации отечественных стандартов с международными обосновываются историческим развитием, географическими и климатическими особенностями РФ.

Не менее важным является также правовой аспект - различия в законодательстве о безопасности продукции.

Несомненно, проблема слабого сближения национальных стандартов и международных определяется несбалансированным представительством профильных технических комитетов по стандартизации в международных организациях по стандартизации. По мнению ряда экспертов, трудности технического перевода также влияют на процесс гармонизации.

Третьим пунктом является несовершенство системы оценки соответствия[3].

Существующая в Российской Федерации система оценки соответствия характеризует:

– несбалансированностью, неоднозначностью и взаимными противоречиями: федеральные органы исполнительной власти не пришли к единообразию механизмов оценки соответствия (государственная экспертиза, государственный строительный надзор, строительный контроль, оценка пригодности и прочие особые формы оценки соответствия в строительстве

– отсутствием персонифицированной ответственности лиц, осуществляющих инженерные изыскания, проектирование зданий и сооружений, непосредственно оценку соответствия зданий и сооружений (на всех этапах);

– несовершенством законодательной системы регламентации стадий: разработки проекта (ПД/РД), её (не)государственной экспертизы, выбора подрядной строительной организации, выбора производителей (поставщиков) материалов, изделий, конструкций и технологического оборудования — все это приводит к увеличению инвестиционного строительного цикла;

– отсутствием единых методов определения рисков, включая оценку риска на основе эффективного механизма расследования аварий и катастроф зданий с нарушением требований нормативных технических документов.

Четвертым недостатком является несовершенство (а точнее, ее практически полным отсутствием) системы допуска на строительный рынок строительных материалов, изделий и конструкций [3], который определяется:

– отсутствием технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий»;

– необходимостью минимизации барьеров по допуску на строительный рынок отдельных видов промышленных материалов и изделий, не сертифицированных в строительстве.

Для решения перечисленных проблем были предложены направления совершенствования системы технического регулирования, а именно: совершенствование законодательной базы, нормативной технической базы, оценки соответствия и системы надзора и контроля.

Совершенствование законодательной базы должно включать в себя:

– со стороны Минстроя России: закрепляет за собой функцию координационного центра системы технического нормирования и регулирования строительства (как это было в период функционирования Госстроя СССР), который осуществляет контроль соблюдения согласительных процедур, ведение перечня всех документов по стандартизации в строительстве (выполнение которых обеспечивает безопасность и качество);

– со стороны Росстандарта: создание эффективной инфраструктуры технических комитетов по стандартизации в строительстве, путем исключения дублирования в закрепленных областях деятельности, обеспечение координации их работы и закрепление за ними сопровождения принятых документов (с участием и непосредственным контролем Минстроя и Минпромторгом).

– обеспечение прозрачности процесса разработки и публичного обсуждения документов по стандартизации путем автоматизации (цифровизации) процесса формирования отзывов на этапе публичных обсуждений, а также выявления дублирования, избыточности и противоречий в рассматриваемых документах до их утверждения.

К направлениям совершенствования нормативной технической базы также можно отнести:

– оптимизация технического регулирования в строительстве с учетом перехода к обеспечению управления жизненным циклом зданий и сооружений, риск-ориентированного подхода и развития технологий информационного моделирования;

– инвентаризация, пересмотр состава и структуры нормативных технических документов в строительстве, с учетом их необходимой достаточности, актуальности, иерархии и соответствия основополагающим сводам правил и национальным стандартам, силами ТК по стандартизации, с привлечением национальных объединений в изысканиях, архитектурно-строительном проектировании и строительстве, профессиональных союзов и объединений, госкорпораций, научных организаций и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти;

– подготовка программы и условий постепенного перехода на обновленную доказательную базу. Такая программа должна учитывать сроки, установленные Комплексной программой разработки нормативных технических документов в строительстве, а также межотраслевыми программами, и основываться на обновленной структуре и составе документов доказательной базы;

– внедрение перечня обязательных требований по видам безопасности в соответствии техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений.

– разработка проекта технического регламента Евразийского Экономического Союза «О безопасности строительных материалов и изделий» в соответствие с положениями Договора о ЕАЭС и соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле с учетом международного и регионального опыта.

К направлениям совершенствования системы оценки соответствия можно отнести:

– совершенствование процесса государственной экспертизы в направлении развития института персональной ответственности экспертов, включая административную, профессиональную, имущественную и уголовную ответственность;

– организация исследований с анализом причин аварий объектов недвижимости вследствие проектных ошибок, ролью и местом органов и организаций оценки соответствия в случившемся

– организация с участием профессионального сообщества разработки порядка, этапов и условий проведения экспертизы при представлении проектной документации в форматах технологий информационного моделирования;

– установление требований к существующим или вновь создаваемым испытательным строительным лабораториям, осуществляющим оценку соответствия строительной продукции, содействие созданию нового и совершенствованию существующего их технического оснащения.

К направлениям совершенствования надзора и контроля относятся:

– совершенствование процесса государственного строительного надзора в направлении развития института персональной ответственности специалистов, включая административную, профессиональную, имущественную и уголовную ответственность, совершенствование механизма подготовки специалистов надзорных органов, введение института их сертификации и подтверждения квалификации; введение механизмов регулирования деятельности государственного строительного надзора со стороны Минстроя России, применение методов дистанционного надзора и контроля;

– введение обязательного входного контроля со стороны заказчиков или генподрядных организаций строительных конструкций, материалов и изделий, а также оборудования заводского изготовления;

– развитие механизма внесудебного разрешения споров и разногласий, возникающих между субъектами строительной деятельности в процессе исполнения строительного законодательства, путем создания системы независимых апелляционных структур.

В результате реализации выбранных направлений совершенствования сферы технического регулирования будет сформирована современная комплексная система.

Решение поставленных задач по совершенствованию системы технического регулирования позволит на первом этапе существенно сократить, а затем полностью исключить дополнительные сроки согласования проектной документации, и повысить прозрачность процедур по стандартизации, оценке соответствия. Из-за этого сократится количество технических и административных барьеров, межведомственных противоречий, дублирующих требований в строительстве, повысится уровень качества и безопасности строительной продукции.

1. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021;
2. План «Агрессивное развитие инфраструктуры», автор: Председатель Правительства РФ Марат Хуснуллин;
3. Проект «Концепция совершенствования системы технического нормирования и регулирования в строительной отрасли»;
4. Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений";
5. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ;
6. Пояснительная записка к Законопроекту № 322233-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;
7. Федеральный закон от 31.02020 № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации";
8. Староверов В.Д., «Состояние нормативной базы промышленности строительных материалов на примере бетона и железобетона»// Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. 2023 № 1 с. 19-25;
9. Миронова А.Ю. Староверов В.Д., "Снипы-хрипы" или предписывающая и параметрическая концепции технического нормирования// Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века, 2022 № 1 с. 13-19;
10. Мазнева К.Ю., Жолобова Е.В., Сидорова А.С., Маркова К.А., Староверов В.Д. «Проблемы функционирования и перспективы развития сертификации в строительстве»// Вестник гражданских инженеров, 2021 с. 109-118;
11.  Староверов В.Д., Дмитриев А.Л., Кувшинов Е.А., «Проблемы технического нормирования в сфере строительных материалов» Вестник гражданских инженеров, 2022 с. 80-91.