Проблемы судебного примирения в административном судопроизводстве

Действующее процессуальное законодательство (как гражданско-правового, так и административного характера) предусматривает различные способы мирного урегулирования споров.

Однако как указано в тексте пояснительной записки к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур» (законопроект № 421600-7), лаконичность и разрозненность норм, касающихся примирения сторон, не позволили институту примирения стать эффективным инструментом урегулирования споров.

В частности, за период с 2011 по 2017 год примирительные процедуры с участием медиаторов использовались при рассмотрении крайне незначительного количества дел (при рассмотрении всего лишь около 0,008 процентов дел судами общей юрисдикции и при рассмотрении около 0,002 процентов дел арбитражными судами).

При этом в российском обществе существует высокая потребность в доступных и эффективных механизмах урегулирования споров, которые будут способствовать не только повышению качества правосудия за счет оптимизации судебной нагрузки, но и, в первую очередь, снижению конфликтности, укреплению социальных и деловых связей, становлению и развитию партнерских отношений, формированию уважительного отношения к закону, а также повышению правосознания и социальной активности [4].

В связи с этим федеральным законом от 26.07.2019 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» процессуальное законодательство (арбитражный, гражданский процессуальные кодексы, кодекс административного судопроизводства) было дополнено новыми главами, регулирующими институт судебного примирения [1]. В отличие от других примирительных процедур, институт судебного примирения, который широко используется в различных странах (в частности, в Республике Беларусь, Республике Казахстан, Словении, Германии, Королевстве Нидерландов, Канаде и др.), предполагает активное участие суда.

В настоящий момент отсутствует нормативно закрепленное определение понятия «судебное примирение». Определение может быть выведено из Регламента проведения судебного примирения, утвержденного Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 31.10.2019 г. № 41.

Так, судебное примирение является примирительной процедурой с участием судебного примирителя, проводимой в целях достижения сторонами взаимоприемлемого результата и урегулирования конфликта с учетом интересов сторон [2]. В целом, в правовой теории поддерживается данное определение.

В качестве судебных примирителей выступают судьи, пребывающие в отставке и включенные в список судебных примирителей, который утверждается Пленумом Верховного Суда Российской Федерации. Само судебное примирение проводится в здании суда, в отдельном помещении, при условии обеспечения проведения совместных, индивидуальных переговоров, создания равных возможностей для урегулирования спора с учетом интересов сторон и достижения взаимоприемлемого результата примирения.

Действующим нормативным регулированием предусмотрена возможность применения судебного примирения по делам, рассматриваемым в порядке как гражданского, так и административного судопроизводства. Предполагается, что это будет способствовать нахождению сторонами взаимоприемлемого результата урегулирования спора либо (при его недостижении) сближению позиций сторон в том числе и по спорам, где одной из сторон является государственный орган, орган местного самоуправления.

Подобный опыт имеется в ряде зарубежных стран (в Германии, Королевстве Нидерландов, Великобритании, Франции, Австралии), где существует обязательный досудебный порядок урегулирования публично-правовых споров, в том числе с использованием медиации, который способствует тому, что до стадии судебного рассмотрения доходит незначительное количество таких споров.

Вместе с тем, в Российской Федерации примирительные процедуры, в том числе судебное примирение, неэффективны. Так, согласно данным Судебного департамента при Верховном суде РФ [5], в 2022 г. в суды общей юрисдикции, арбитражные суды за 12 месяцев 2022 г. поступило 26 021 658 исковых заявлений и заявлений о выдаче судебного приказа. Из них принято судами к производству 22 604 381. При этом прекращено производство в связи с мирным урегулированием спора (как медиация, так и судебное примирение) лишь по 798 делам. Из них мировое соглашение заключено по результатам медиации – по 367 делам, по результатам судебного примирения – по 431 делу.

За тот же период поступило в суды общей юрисдикции 5 384 064 дел, рассматриваемых в рамках административного судопроизводства. Из них принято к производству 5 115 209. Из них мировое соглашение по результатам судебного примирения заключено лишь по 8 делам. Указанные дела касались, как правило, оспаривания ненормативных актов и земельных споров, то есть тех правовых отношений, в которых публично-правовое образование могло согласовать свои интересы с частными субъектами.

Таким образом, доля дел, по которым стороны прибегли к процедуре судебного примирения и заключили по ее итогам мировое соглашение, чрезвычайно мала. При этом использование примирительных процедур, в том числе судебного примирения, в рамках административного судопроизводства осуществляется значительно реже, чем в рамках гражданского судопроизводства. Такая статистика существует несмотря на то, что при включении института судебного примирения в процессуальное законодательство представлялось, что в условиях возрастающего количества споров с участием государственных органов именно государство должно расширять использование примирительных процедур для эффективного урегулирования споров со своим участием, в том числе в целях укрепления авторитета органов государственной власти, повышения доверия к ним.

Представляется, что причины низкой эффективности судебного примирения в административном судопроизводстве кроются в самой сущности споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Так, согласно ст.1 КАС РФ, в порядке административного судопроизводства разрешаются споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений (споры в сфере публичных правоотношений), осуществляя проверку законности решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. По итогам рассмотрения дел данной категории судами могут приниматься решения, влекущие имущественные последствия для граждан и организаций, если в соответствии с законодательством это необходимо для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, организации, например, требуется возвратить излишне уплаченные (взысканные) налоговые, таможенные платежи, страховые взносы, исполнительский сбор; выплатить компенсацию за незаконные решения, действия (бездействие) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями [3].

Таким образом, отношения в данной сфере предполагают, во-первых, фактическое и юридическое (но не процессуальное) неравенство сторон, возможность органа, наделенного публичными полномочиями, своими действиями, решениями определять круг прав и обязанностей лиц, не имеющих властных полномочий.

Поскольку органы, наделенные властными полномочиями, осуществляют свою деятельность на основе действующих нормативных актов, в том числе, принимаемых ими самими, они обязаны придерживаться предписаний, запретов и ограничений, предусмотренных действующих законодательством. При этом нормативное регулирование не всегда согласуется с волей отдельных граждан.

В связи с этим представляется сложным достичь мирного урегулирования конфликтов или хотя бы сближения позиций сторон по административным делам.

Также затруднительность применения судебного примирения связана с тем, что у представителей органов публичной власти отсутствуют многие полномочия, в отличие от субъектов частного предпринимательства и граждан. В данном случае примирительные процедуры применимы только к спорам, затрагивающим частные интересы, то есть интересы, принадлежащие отдельным лицам, не обществу, не государству, а заключение мирового соглашения между субъектами публичных право отношений противоречит самой их природе [9].

Указанная позиция находит отражение и в правовой теории. В частности, бытует мнение, что императивный метод регулирования, присущий публичным отношениям, не допускает усмотрения сторон и, следовательно, лишает их возможности заключить мировое соглашение. Государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность. Публично-правовые обязанности представляют собой односторонние обязанности субъекта перед государством (отношения власти и подчинения, где субъект является лишь обязанным лицом). Следовательно, заключение мирового соглашения в отношении исполнения односторонней публично-правовой обязанности недопустимо [10].

Стоит отметить, что такое мнение не является абсолютным. В литературе можно встретить также мнение, что применение примирительных процедур в рамках административных споров допускается в зависимости от категории спора. Другие ученые утверждают, что применение примирительных процедур допустимо во всяком случае [6]. Предполагаем, что такое мнение можно распространить и на судебное примирение.

Проблемой является и то, что зачастую суды принимают сторону органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления. Представляется, что это связано с минимальным функционалом должностных лиц, которые задействованы в судебных делах и императивностью законодательных норм, ограничивающих их возможности. Таким образом, если не брать в расчёт исключительные случаи, при которых позиция административного органа является спорной, либо проигрышной, примирительная процедура почти не используется [8].

Вместе с тем, примирительные процедуры, в том числе судебное примирение, имеют потенциал в урегулировании споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений [7]. Так, несмотря на императивность норм, регулирующих административные правоотношения, законодателем предусмотрена, пусть и незначительная, но степень свободы в осуществлении органами публичной власти своих функций. Об этом говорит и судебная статистика, согласно которой административные споры по некоторым категориям дел все же заканчивались без принятия судебного решения, путем согласования воли сторон судебного спора. Это касалось, например, оспаривания ненормативных актов, то есть касающихся конкретных субъектов в рамках конкретных правоотношений.

Мирное урегулирование спора по административным делам возможно и в случаях, когда публично-правовое образование, осуществляя свою деятельность, допускает ошибки, которые приводят к принятию неправовых решений, совершению незаконных действий либо бездействия. В случае, когда выясняются такие обстоятельства, для публично-правового образования отсутствует смысл в продолжении рассмотрения дела судом. Сюда можно отнести, например, дела, связанные с возвратом излишне уплаченных обязательных платежей и санкций (налоги, пошлины, штрафы).

Но даже при невозможности заключения мирового соглашения сама по себе попытка мирного урегулирования спора, в особенности при помощи института судебного примирения, способна за счет сближения позиций сторон снизить нагрузку как на судебную систему, так и на сами стороны судебного разбирательства.

Представляется, что для повышения эффективности судебного примирения в рамках административного судопроизводства, с учетом специфики отношений в данной сфере, необходимо введение более жесткого, императивного регулирования, предполагающего обязательный досудебный порядок разрешения большинства категорий административных споров; более подробное и активное разъяснение участникам судопроизводства права обращения к примирительным процедурам, в том числе процедуре судебного примирения, а также разъяснение сути процедуры судебного примирения; предоставление судам большего количества полномочий, направленных на склонение сторон к мирному урегулированию споров.

1. Федеральный закон от 26.07.2019 № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 29.07.2019, № 30, ст. 4099;
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № 41 «Об утверждении Регламента проведения судебного примирения» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 1, январь, 2020;
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 9, сентябрь, 2022;
4. Законопроект № 421600-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/421600-7;
5. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2022 год. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=7645;
6. Анохин В.С. Мировое соглашение в арбитражном процессе // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 62;
7. Елисеева Т.С. Процессуальные аспекты медиации: автореферат дис. кандид. юрид. наук. – Москва, 2017. – С.16.;
8. Казанцев М. Г. Актуальные вопросы судебного примирения // Научные высказывания. 2022. №14 (22). С. 45-48. URL: https://nvjournal.ru/article/Aktualnye_voprosy_sudebnogo_primirenija;
9. Мовчан А.Н. Альтернативная процедура урегулирования споров с участием посредника (процедура медиации). Процедура медиации в военном суде // СПС «Консультант плюс».
10. Рожкова М.А. Применение в коммерческом обороте мировой сделки // СПС «КонсультантПлюс».