Перспективы совершенствования системы законодательства в отношении регламентации государственных закупок
Даная статья посвящена вопросу изучения существующего на данный момент законодательства, на которое опирается процесс по формированию и исполнению государственных закупок на территории Российской Федерации. В ходе данного исследования определены основные направления, по которым можно усовершенствовать нормативно-правовую базу и повысить эффективность регулирования отношений между государственным заказчиком и исполнителем.
Федеральный закон от 05.04.2013 № ФЗ-44 (ред. от 02.07.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ-44) был принят в 2013 г. и за время своего существования претерпевал множество изменений. Законодатель пересматривал некоторые институты кардинальным образом, а в некоторые нормы вносились лишь «косметические» изменения.
Научное исследование правового регулирования государственных закупок актуально для учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Если зайти на официальный сайт Федеральной службы исполнения наказаний, то можно обнаружить гиперссылку на план-график [4], на основе которого строится хозяйственная деятельность в уголовно-исполнительной системе. Составление и исполнение плана-графика подчиняется правилам, установленным ФЗ-44: учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (далее также — УИС) ежедневно вступают в гражданско-правовые отношения в качестве заказчика.
Специфика правового регулирования закупок для УИС состоит в положениях ст. 28 ФЗ-44, которая устанавливает преимущества в отношении цены в случаях, когда учреждения и органы уголовно-исполнительной системы выступают в роли поставщиков. В остальном к учреждениям и органам УИС применяются общие положения ФЗ-44. Об этом свидетельствует судебная практика.
В отношениях в сфере государственных закупок в случае, когда учреждения и органы уголовно-исполнительной системы выступают в роли государственных заказчиков законодателем специфического правового регулирования не установлено, стоит сказать, что и арбитражные суды не устанавливают какие-либо особенности.
При этом нельзя не отметить, что научные исследования в сфере изучения правового регулирования государственных закупок имеют важное значение для уголовно-исполнительной системы, так как государственные закупки — единственный способ ведения хозяйственной деятельности учреждениями и органами УИС.
При этом следует понимать, что «контракт» — это разновидность гражданско-правового понятия «договор». Безусловно, понятие «договор» обширно, и законодатель, употребляя этот термин, не всегда имеет в виду «гражданско-правовой договор», но не в этом случае. На «контракт» распространяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), об этом свидетельствует судебная практика:
- п. 50 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 [9]: суд рассматривает содержание такого понятия, как «законная неустойка», и в качестве иллюстрации приводит нормы, регламентирующие «контракт», предусмотренный ФЗ-44;
- Верховный Суд РФ рассматривал спор взыскании задолженности в рамках заключенного контракта и в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24.05.2021 № 305-ЭС20-15344 по делу № А41-95103/2019 указал следующее: «Поскольку в силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях ГК РФ, при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами Закона о контрактной системе, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм — непосредственно нормами ГК РФ» [5]. Таким образом, «контракт», предусмотренный ФЗ-44, является разновидностью «гражданско-правового договора», следовательно, его содержание регулируется не только нормами ФЗ-44, но и ГК РФ.
На сегодняшний день существует определенная проблема, связанная с неточным использованием терминологии, что может порождать путаницу.
Например, в ст. 3 ФЗ-44 дается определение того, что такое «государственный контракт» и «контракт». Оба понятия определяются как «гражданско-правовой договор», разница состоит в субъектах, которые заключают данный договор. «Контракт» заключают бюджетные учреждения, государственные или муниципальные унитарные предприятия, а «государственный контракт» — остальные субъекты. Кроме того, «контракт» заключают от имени Российской Федерации, в отношении «контракта» такого требования нет. Обратимся к ст. 34 ФЗ-44, которая называется «контракт»: возникает вопрос, о каком контракте идет речь? В этой связи возникает вопрос: положение ст. 34 ФЗ-44 применяется в отношении «государственных контрактов» или нет? Идет речь об идентичных понятиях? Является ли понятие «контракт», используемое ст. 34 ФЗ-44, собирательным понятием? Включает ли оно в себя «контракт» и «государственный контракт»? Все эти вопросы порождают терминологическую неточность, и автору кажется правильным ее устранить.
Другой проблемой, по мнению некоторых исследователей (и с ними стоит согласиться), является использование в ФЗ-44 терминов, отсутствующих в ГК РФ, но при этом, очевидно, имеющих содержание терминов из ГК РФ.
В ФЗ-44 используется такое понятие, как «обязательное условие» (ст. 34 п. 4 ФЗ-44). Речь идет о том, что ФЗ-44 указывает условия, которые должен содержать каждый контракт, при этом использует формулировку «обязательные условия для включения». Между тем, ГК РФ не знает такого понятия, его нельзя обнаружить ни в юридической доктрине, ни в судебной практике. Все дело в том, что используется другой термин — «существенные условия». О том, что представляют собой существенные условия, можно прочесть в классической монографии по договорному праву [2].
В литературе имеется множество исследований относительно того, что представляют собой существенные условия и в чем их важность. Например, «существенными являются условия, отсутствие которых в тексте договора влечет признание договора незаключенным» [3].
Рассмотрим другую проблему: ст. 34 ФЗ-44 посвящена регулированию содержания контракта. В статье указано, какие условия являются обязательными для включения в контракт. Однако в приведенной норме отсутствует указание о том, что условие о сроке является существенным (обязательным). Следует отметить, что в ФЗ-44 не рассматривается такое условие, как срок действия контракта.
Срок действия контракта появляется в п. 12 указанной статьи: «Если контракт заключается на срок более чем три года и цена контракта составляет более чем сто миллионов рублей, контракт должен включать в себя график исполнения контракта». Однако эта норма посвящена включению графика исполнения в качестве условия существенного условия, а не срока действия контракта. Далее мы можем обнаружить существенное условие «о сроках оплаты», но не о сроке действия контракта. Возникает вопрос, является ли условие о сроке действия контракта существенным (обязательным)?
В литературе отмечают, что условие о сроке контракта является существенным. Так, Н. В. Моргунова пишет о существенном характере «условия о сроке для каждого государственного (муниципального) контракта» [8].
Мы придерживаемся данной позиции и также считаем, что условие о сроке является существенным, и представить контракт без срока действия невозможно.
В ст. 6 БК РФ указано, что лимиты бюджетных обязательств — это «объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде)». Таким образом, срок действия контракта не может превышать срок лимитов. Следовательно, срок действия контракта является существенным условием. В этой связи представляется правильным в целях удобства правоприменителя указать в ст. 33 ФЗ-44, что срок действия контракта является условием, обязательным для включения, а также не может превышать срок лимита денежных обязательств.
В завершение рассмотрим проблему, связанную с административной ответственностью за нарушение положений ФЗ-44. Представляется, что изучение вопросов, связанных с административной ответственности, актуально для учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
В случае допущения нарушений различных положений ФЗ-44 к заказчику могут быть применены меры административной ответственности. Вопросы административной ответственности регулируются ст. 7.29-7.32.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). При этом стоит обратить внимание, что к административной ответственности можно привлечь за несуществующие правонарушения в сфере государственных закупок. Данная проблема связана с тем, что в КоАП РФ не находят отражения изменения, происходящие в ФЗ-44.
Следует отметить, что «субъектами административных правонарушений по ст. 7.29.3 КоАП РФ являются должностные лица юридических лиц, участвующих в системе госзакупок».
Например, в ст. 7.29.3 КоАП РФ говорится о привлечении к административной ответственности за «включение в план закупок или план-график закупок объекта или объектов закупки, не соответствующих целям осуществления закупок».
1 октября 2019 г. стал применяться Федеральный закон от 01.05.2019 № 71-ФЗ, который отменил планы закупок. Если до этого времени заказчик был обязан составлять план-график и план закупок, то после 1 октября 2019 г. норма о плане закупок утратила силу, и теперь заказчик обязан составлять исключительно план-график, при этом норма об ответственности за составление плана закупок действует до сих пор. Планы закупок были предусмотрены ст. 17 ФЗ-44, однако сейчас эта норма утратила силу.
Аналогичная ситуация произошла и со ст. 13 ФЗ-44, которая была посвящена целям закупок. Ранее ФЗ-44 использовал понятие цели закупок и отмечал, что целями закупок являются:
1) достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации;
2) исполнение международных обязательств Российской Федерации;
3) выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации.
Однако Федеральный закон от 27.06.2019 № 152-ФЗ отменил действие ст. 13 ФЗ-44. Законодатель в принципе отказался от понятия «цели закупок».
Однако КоАП РФ смело оперирует понятиями, которые не использует ФЗ-44, и, рассуждая строго формально, можно прийти к выводу о возможности привлечения заказчика к ответственности за отсутствие и планов закупок, и отсутствие целей закупок в различной документации.
В ст. 99 ФЗ-44 указано, что «органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки». Возникает вопрос, о каких целях идет речь, если норма, в которой цели были указаны, отменена. Безусловно, данные недоработки не критичны, однако портят логичную структуру закона «О контрактной системе».
В литературе ранее обращалось внимание на данное обстоятельство: «Несогласованность приведенных норм ст. 7.29.3 КоАП РФ с нормами Закона № ФЗ-44 заключается в том, что, как указано выше, в действующем регулировании в законодательстве о контрактной системе не предусмотрено формирование плана закупок (они исключены Законом № 71-ФЗ), а административная ответственность за включение в план закупок объектов, не соответствующих целям осуществления закупок, за несвоевременное утверждение и неразмещение в ЕИС планов закупок остается в КоАП РФ» [6, с. 34].
В этой связи хотелось бы, что законодатель внес изменения в КоАП РФ и исключил из него нормы, устанавливающие ответственность за нарушение в сфере правового регулирования плана закупок, например, ч. 4 ст. 7.29.3 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за «нарушение срока утверждения плана закупок» в размере от 5 до 30 тыс. держатся некоторые ошибки.
Таким образом, данное исследование показывает, что на данный момент есть определенные направления, в которых может развиваться и совершенствоваться правовая сторона, регламентирующая соблюдение и выполнение контрактных обязательств при проведении государственных закупок.
- Информация об осуществлении закупок // ФСИН России: официальный сайт. — URL: https://fsin.gov.ru/catalogue_new/ (дата обращения: 17.10.2022).
- Исмаилов, Ч. М. Некоторые проблемы обеспечения гармонизации норм, регулирующих административно-правовую охрану публично-правового института контрактной системы в сфере закупок // Мировой судья. — 2020. — № 10.
- Моргунова, Н. В., Данилова, Д. В. Срок как существенное условие государственного и муниципального контракта // Профессионал года 2019: сб. ст. 12 Междунар. науч. -исслед. конкурса. — Пенза, 2019.
- Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с выполнением функций содействия и контроля в отношении третейских судов и международных коммерческих арбитражей // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2019. — № 9.
- Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Часть первая / Р. В. Амелин, А. В. Колоколов, М. Д. Колоколова и др.; под общ. ред. Л. В. Чистяковой. — Москва: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2019. — Т. 1.
