Совершенствование нормативно-правового регулирования государственной охраны памятников истории и культуры в Российской Федерации

Отношения в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 № 73-ФЗ, который постоянно изменяется и дополняется [1].

Рассматривая вопрос о совершенствовании нормативно-правового регулирования указанной сферы правоотношений, необходимо обратить внимание на наиболее актуальные проблемы.

20.10.2022 г. был принят Федеральный закон от 20.10.2022 № 407-ФЗ, которым в ст. 12 обозначены критерии историко-культурной значимости объектов культурного наследия (далее - ОКН). На них будут опираться при разработке государственных и муниципальных программ охраны таких объектов [2].

Так, Постановлением Правительства Тверской области от 01.02.2023 г. № 25-пп была утверждена государственная программа Тверской области Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия Тверской области" на 2023-2028 годы, в которую были включены объекты, находящиеся в аварийном состоянии, а так же градоформирующие объекты, попадающие под критерии историко-культурной значимости [3].

Так же, в государственной программе Челябинской области "Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия" от 26.11.2020 г. № 619-П с изменениями от 03.02.2023 включены объекты наследия соответствующие такому критерию как ансамбли, находящиеся на территории области, с собственной историко-культурной ценностью [4].

Еще в 2018 году Администрацией Курской области по охране объектов культурного наследия был вынесен приказ от 03.09.2018 г. № 12-п "Об утверждении критериев историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия", где помимо градостроительного и ансамблевого значения были утверждены такие дополнительные критерии, как инженерно-технологическая (материальная) ценность, включенность в научный оборот (монографии, статьи, доклады, посвященные отдельным проблемам), общественное внимание к сохранению объекта и его особое общественное значение (сакральное или дидактическое) [5].

Можно заметить, что это положительное изменение, позволяющее в приоритетном порядке выявить значимые, ценные объекты наследия и эффективно, дифференцированно распределять бюджетные средства на их восстановление.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы РФ находится ряд законопроектов, предлагающих внесение необходимых изменений в Федеральный закон № 73-ФЗ.

Во-первых, законопроект № 101421-8  предлагает проведение предварительной историко-культурной экспертизы и изменение порядка выявления памятников истории и культуры, изменение ст. 16-1 рассматриваемого Федерального закона [6].

Предполагается, что региональный орган охраны ОКН будет принимать решение о включении памятника в перечень выявленных объектов и организовывать работу по установлению историко-культурной ценности объекта с привлечением соответствующих специалистов. Кроме того, подача заявления в указанный региональный орган о включении памятника в единый государственный реестр объектов культурного наследия вместе с положительным заключением предварительно проведенной историко-культурной экспертизы сокращает время принятия решения о включении объекта в данный реестр до трех дней, вместо дополнительных девяноста дней в случае направления заявления без экспертизы. Этим проект оптимизирует, совершенствует порядок выявления объектов культурного наследия. Проект направлен на предотвращение затягивания порядка выявления ОКН и излишних бюджетных расходов субъектов РФ по установлению культурной ценности памятника.

При оценке законопроекта заместитель председателя Правительства Российской Федерации Д.Ю. Григоренко отметил, что предлагаемые изменения создают режим «двойной экспертизы» и возможность возникновения проблем несоответствия результатов таких экспертиз, а вследствие этого правовой неопределенности и снижению гарантий государственной охраны памятников истории и культуры.

Хочется отметить, что данная новелла положительно повлияет и на должную сохранность самого памятника, а так же на упрощение его выявления и учета, и на совершенствование работы органов государственной охраны по установлению историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками ОКН. Однако думается, что необходимо обеспечить единый подход к порядку проведения историко-культурной экспертизы и закрепить обязательность ее проведения предварительно.

Во-вторых, законопроект № 1180448-7 предлагает совершенствование особенностей охраны таких объектов культурного наследия, как многоквартирные дома, и внесение изменений в ст. 56.1 Федерального закона № 73-ФЗ и ст. 32 Жилищного кодекса РФ. Согласно положениям проекта, обязанность по выполнению требований законодательства об охране ОКН, установленных в отношении многоквартирного дома в целом, его части и (или) общего имущества, будет возлагаться на управляющую организацию [7].

Опыт правоприменения показал существующие в охранном обязательстве недостатки, такие как значительные временные и бюджетные затраты, трудности в установлении правообладателя жилого и нежилого помещения в многоквартирном доме - памятнике, и в контроле за выполнением им требований возложенного обязательства.

Кроме того, существует правовая неопределенность в вопросе обеспечения сохранности многоквартирного дома - памятника, признанного аварийным. Жилищное законодательство допускает снос или реконструкцию признанного аварийным многоквартирного дома, напротив Федеральным законом № 73-ФЗ не предусмотрена реконструкция и запрещен снос такого объекта культурного наследия. В связи с этим, проект предлагает внести дополнение в ст. 32 ЖК РФ и закрепить положение об обязательности проведения работ по сохранению аварийного МКД и запрете его сноса в соответствии с Федеральным законом об объектах культурного наследия.

Примером судебной практики выступает дело № А56-41746/2022 Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Государственная жилищная инспекция (далее - ГЖИ) Санкт-Петербурга провела внеплановую проверку и выявила в многоквартирном доме (далее - МКД) разрушение штукатурного слоя на лестничной площадке, предписав управлению МКД устранить нарушения и выполнить ремонт парадной. Управляющая организация МКД обратилась в суд с иском об оспаривании выданного ей ГЖИ предписания по устранению нарушений требований надлежащего содержания и текущего ремонта общего имущества в многоквартирном доме-памятнике. В обоснование своих требований Управляющая организация указала на тот факт, что МКД относится к объектам культурного наследия и находится под охраной Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее - КГИОП) от которого требуется проекто-сметная документация по реконструкции и принятие незамедлительных мер. Однако, согласно заключенному договору управления Организация обязана обеспечивать содержание общего имущества в МКД, проводить текущий ремонт общего имущества, в том числе обеспечивать аварийное обслуживание. Независимо от того, что МДК находится под охраной КГИОП, обязанности Организации по выполнению возложенных работ не исключаются. 21 июля 2022 г. Арбитражный суд вынес решение, отказав в удовлетворении требований Управляющей организации об оспаривании возложенных на нее охранных обязательств [8].

Можно отметить, что предлагаемые изменения действительно необходимы, так как принятие проекта обеспечит сохранность историко-культурной ценности многоквартирных домов - памятников, что повлияет и на благоустройство и поддержание исторического городского облика, а так же упростит процедуру организации охранного обязательства данного объекта наследия.

В-третьих, законопроект № 989592-7 предлагает уточнение состава объектов государственной историко-культурной экспертизы, дополнение ст. 30 Федерального закона № 73-ФЗ. Перечень дополнится документацией с оценкой воздействия проводимых работ на ОКН и меры по обеспечению сохранности ОКН при проведении строительных, хозяйственных и иных работ в границах такого объекта [9].

Оценка воздействия проводимых работ на сохранность ОКН отражается в Акте государственной историко-культурной экспертизы научно-проектной документации, где дается анализ негативного влияния (технического и визуального) на сохранность памятника. В качестве примера, такая оценка была отражена в научно-проектной документации "Обеспечение сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия при реконструкции чердачного помещения с приспособлением под мансардный этаж здания по адресу: г. Ярославль, ул. Революционная 6" 2020 г., где были отражены такие исследуемые аспекты, как [10]:

• функциональное назначение и техногенная нагрузка на окружающую территорию;
• высотные характеристики;
• допустимые работы по реконструкции;
• материал кровельного покрытия;
• влияние проводимых работ сохранность иных ОКН;
• ландшафтно-визуальный анализ, натурные исследования;
• выводы по выполненной оценке.

Можно сделать вывод, что включить оценочную документацию в состав объектов историко-культурной экспертизы необходимо с целью установления дополнительных мер государственной охраны, сохранения ОКН и восполнения существующего пробела законодательства.

Исследовав государственные программы можно убедиться, что закрепление в федеральном законодательстве критериев историко-культурной значимости действительно необходимая мера, к тому же такие критерии существовали до введения поправок в закон.

Законопроекты, которые находятся на рассмотрении направленны на создание более эффективных процедур охраны ОКН. За последние 20 лет Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 № 73-ФЗ систематически подвергается поправкам. На данный момент насчитывается 85 законодательных инициатив. При такой тенденции сложно определить эффективность закона, однако все представленные в статье изменения можно оценить как необходимые и положительные, направленные на совершенствование правовой защиты и детальное урегулирование общественных отношений по выявлению и сохранению историко-культурного наследия, которые в скором времени будут приняты в установленном порядке. Необходимость принятия изменений доказала и правоприменительная практика.

1. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 01.07.2002. –  № 26. –  Ст. 2519.
2. Федеральный закон от 20.10.2022 № 407-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 24.10.022. –  № 43. –  Ст. 7270.
3. Постановление Правительства Тверской области от 01.02.2023 г. № 25-пп О государственной программе Тверской области "Сохранение, популяризация и государственная охрана культурного наследия Тверской области" на 2023 - 2028 годы (с изменениями на 30 мая 2023 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. URL: https://docs.cntd.ru/document/406496447
4. Постановление Правительства Челябинской области от 26.11.2020 г. № 619-П О государственной программе Челябинской области "Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия" (с изменениями на 3 февраля 2023 года) // Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. URL: https://docs.cntd.ru/document/571017416
5. Приказ Управления Администрации Курской области по охране объектов культурного наследия от 03.09.2018 № 12-п "Об утверждении критериев историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия" Электронный фонд правовой и нормативно-технической информации. URL: https://docs.cntd.ru/document/550183552
6. Законопроект № 101421-8 О внесении изменений в статьи 16-1 и 30 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/101421-8
7. Законопроект № 1180448-7 О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1180448-7 
8. Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21 июля 2022 г. по делу № А56-41746/2022 // Судебные и нормативные акты РФ: Крупнейшая в сети база судебных и нормативных актов. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/Xo89QL087mLq
9. Законопроект № 989592-7 О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/989592-7 
10. Научно-проектная документация "Обеспечение сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия при реконструкции чердачного помещения с приспособлением под мансардный этаж здания по адресу: г. Ярославль, ул. Революционная 6" 2020 г. // Портал органов власти Ярославской области. URL: https://www.yarregion.ru/depts/dookn/docsDocuments/Обеспечение%20сохранности%20-%20Революционная%20%206%20(05.04.2020г.)1.pdf