Классификация и правовые основы деятельности субъектов предупреждения преступности

По словарю С.И. Ожегова «классификация – система, по которой что-нибудь распределено по группам, разрядам, классам»[2]. Классификация как метод научного исследования включает распределение однородных объектов в целях упорядочивания представлений об их роли и особенности функционирования в механизме социальных отношений. Классификация выступает методом формирования или отражения реального или воображаемого порядка[3], т.е. фактически существующей самостоятельной схемы элементов, в которой каждому из них атрибутируются наборы параметров, определяющих их динамическое или статичное состояние.

Деятельность по предупреждению преступности сегодня является частью уголовно-правовой политики государства, а глобально – и компонентом нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности. Поэтому она реализуется широким перечнем органов государственной власти. С учетом конституционно закрепленного федеративного устройства России в деятельность по предупреждению преступности вовлечены федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации.

Мы в своей статье в качестве объекта предупреждения преступности рассматриваем государственное образование – Республику Дагестан. При этом ставится цель выявить наиболее существенные причины и условия, способствующие преступности, и дать конкретные и апробированные меры по их нейтрализации.

Особенности региональной преступности требуют адекватного реагирования преимущественно со стороны последних, поскольку, с одной стороны, их криминальная пораженность может разрушать федеральный механизм профилактики преступлений, но с другой, – их сочетанные усилия гармонично дополняют результаты правоохранительной деятельности, реализуемой подразделениями федеральных органов государственной власти. Иными словами, предупреждение региональной преступности эффективно при непосредственном участии органов государственной власти субъекта федерации, дополняющего усилия правоохранительных подразделений федерального уровня. Это в полной мере соответствует структуре федеративных отношений (в силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ определение основных направлений уголовно-правовой политики – предмет федерального ведения, однако ч. 3 ст. 54 Конституции Республики Дагестан закрепляет ее полноценное участие в осуществлении полномочий Российской Федерации). Кроме того, такой подход адаптирует деятельность по предупреждению преступности к условиям жизни региона и сложившимся в нем социальным отношениям.

Предупреждение преступности как особый вид государственный деятельности включает в себя следующие элементы: объекты предупреждения; ее основные уровни и формы; меры предупредительного воздействия; субъектов, осуществляющих эту работу. Рассмотрим последний элемент из этой цепочки. Субъекты предупреждения преступности делятся на три группы: федеральные, региональные и местные органы власти и управления; государственные органы, выполняющие правоохранительные функции (МВД, ФСБ, прокуратура, таможенные органы, суд); к субъектам, осуществляющим индивидуальную профилактику, относятся сотрудники государственных правоохранительных органов.

Классификация субъектов предупреждения преступности проводится по различным основаниям: 1) сочетание элементов убеждения и принуждения; 2) функциональные обязанности субъектов предупредительной деятельности; 3) влияние на деятельность субъектов состояния федеративных отношений.

• Более широкой позиции придерживается Н.В. Щедрин, который рассматривает в качестве таковых органы и должностных лиц, негосударственные организации и граждан, оказывающих какое-либо воздействие на объект с целью предупреждения преступлений. Одни осуществляют предупреждение преступлений непринудительными методами, другие с использованием методов принуждения. В первую группу входят субъекты социальной профилактики, во вторую – субъекты мер безопасности, компенсации и наказания[4].

В.Д. Малков к числу субъектов государственной системы предупреждения преступлений относит:

• федеральные органы законодательной власти, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, осуществляющие функции правового регулирования отношений, возникающих в сфере предупреждения преступлений;
• федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, организующие работу подчиненных органов по исполнению законодательства, регулирующего вопросы предупреждения преступлений;
• межведомственные комиссии по предупреждению преступлений, координирующие деятельность субъектов предупреждения преступлений;
• органы прокуратуры;
• органы юстиции и учреждения Федеральной службы исполнения наказания;
• органы внутренних дел;
• органы Федеральной службы безопасности;
• органы Федеральной таможенной службы и другие органы, непосредственно осуществляющие в пределах своей компетенции предупреждение преступлений[5].

В целом классификация субъектов предупреждения преступности, разработанная в российской криминологии, выглядит относительно монолитной. Исходя из положений Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ, регламентирующего основы профилактической деятельности, перечень субъектов может быть классифицирован в зависимости от набора функциональных обязанностей: непосредственное участие в профилактике, координация и мониторинг этой деятельности.

Как организованная деятельность профилактика преступности приобретает уровневый характер. Следует отметить, что в 2006 г. МВД России разработала базовую модель государственной системы профилактики, включающей четыре уровня, основанных на делении территории обслуживания: в субъектах Российской Федерации; в городах с районным делением; в городах без районного деления; в муниципальных поселениях.

Правовую основу предупреждения преступности содержат федеральные законы:

• от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»;
• от 03.04.1995 №40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»;
• от 13.06.1996 №63-ФЗ «Уголовный кодекс Российской Федерации»;
• от 24.06.1999 № 120-ФЗ «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
• от 07.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма»;
• от 06.03.2006 №35-ФЗ «О противодействии терроризму»;
• от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
• от 28.12.2010 №390-ФЗ «О безопасности»;
• от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»;
• от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции»;
• от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

В совокупности они составляют современную нормативную базу, разработанную и адаптированную под осуществление профилактической деятельности. Однако их положения большей частью затрагивают только федеральный уровень предупреждения преступности. Они получают уточнение в комплексных программах, реализация которых рассчитана на длительный срок и требует участия федеральных органов исполнительной власти и их подразделений, осуществляющих деятельность в пределах территории отдельных российских регионов. Например, Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22 марта 2017 г. № 525-р, к числу ответственных исполнителей относит органы государственной власти субъектов РФ. Для сравнения, в Республике Дагестан апробирован опыт реализации программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Республике Дагестан», созданной по «матрице», заданной на федеральном уровне и предполагающей активное участие органов законодательной и исполнительной власти региона, а также целого ряда правозащитных структур (уполномоченного по правам человека, Общественной палаты) и органов местного самоуправления.

Федеральный уровень предупреждения преступности достаточно исследован в криминологической доктрине[6]. В настоящее время он функционирует на основании единых правил, регламентированных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ. Тем не менее, в соответствии с п. 4 ст. 5 данного закона полноценными субъектами профилактики признаются органы государственной власти субъектов федерации. С учетом специфики предупреждения преступлений в контексте стратегии российского противодействия преступности  и предваряя характеристику предупреждения преступности в Республике Дагестан, представляется необходимым рассмотреть общие параметры регионального уровня предупреждения преступности.

Первым из таких параметров можно назвать организацию взаимодействия правоохранительных органов, территория обслуживания которых охватывает границы республики, с аналогичными подразделениями зарубежных государств. Это достаточно оригинальный параметр; он отражает следующую специфику: один из участников взаимодействия представляет собой часть структуры федерального органа, а другой представляет самостоятельное государственное образование.

Так, 6 марта 1993 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве между МВД Республики Дагестан и МВД Азербайджанской Республики, где предусматривалось участие сторон в борьбе с преступлениями против жизни и здоровья, терроризмом, бандитизмом, контрабандой, другими посягательствами против личности, общества и государства. Благодаря этому соглашению, были намечены и реализованы совместные меры, позволившие сдержать бесконтрольную миграцию, предупредив возможный рост корыстной и насильственной преступности.

Второй параметр характеризует дополнительное правовое регулирование профилактической деятельности, развивая положения федерального законодательства.

В этой части рассмотрим основные направления деятельности парламента Дагестана как субъекта предупреждения преступности.

Народное Собрание утверждает республиканские программы социально-экономического развития РД и отчеты об их выполнении. В эти программы должны включаться вопросы обеспечения стабильности, предупреждения преступности[7].

Реализуя эти полномочия, Народное Собрание РД заслушивает министров безопасности и внутренних дел о принимаемых мерах по раскрытию террористических актов и других посягательств на жизнь депутатов, должностных лиц; давало политическую оценку ситуации в республике в связи с событиями, происшедшими в городе Махачкале 20–21 мая 1998 г. и в селении Карамахи Буйнакского района; обсуждало вопросы ликвидации последствий взрыва жилого дома в г. Каспийске (16 ноября 1996г.), на нем было дано поручение Межведомственному штабу по расследованию причин взрыва, а также принятию мер по раскрытию этого преступления.

В составе Народного Собрания РД были образованы комитеты: по законодательству, законности и государственному строительству; по бюджету, финансам и налогам; межнациональным отношениям, внешним связям, делам общественных объединений и религиозных организаций; социальной политике; экономической политике; аграрной политике; науке, культуре и образованию; собственности; местному самоуправлению. Эффективность борьбы с преступностью зависит от слаженного взаимодействия правоохранительных органов сопредельных субъектов Федерации и государств.

Другой формой[8] парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов является депутатский запрос. Например, было принято Постановление Народного Собрания РД от 29 мая 1998 г. «О запросе депутата НС РД Ханмагомедова А.А.». Он обратился в МВД РД с запросом об установлении и розыске убийц Н.Ф. Асланова – председателя Табасаранского районного Собрания. В связи с эскалацией преступности было принято Постановление Народного Собрания РД от 30 сентября 1998 г. «О борьбе с организованной преступностью и коррупцией в Республике Дагестан». В нем отмечалось, что в последнее время правоохранительными органами принимаются решительные меры по активизации борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Правоохранительным органам было предложено проявлять настойчивость и последовательность в борьбе с преступностью, при пресечении противоправной деятельности, в том числе должностных лиц, независимо от занимаемой должности, положения в обществе, обеспечивая при этом законность и неотвратимость ответственности за содеянное.

В рамках парламентской инициативы Правительству РД было предложено: ускорить работу над республиканской целевой программой по усилению борьбы с преступностью на 1998–2000 гг.; принять необходимые меры по укреплению правоохранительных органов квалифицированными кадрами, обеспечению своевременного финансирования подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции); повысить требовательность к кадрам, особенно к главам администраций районов и городов, за состояние дел по борьбе с преступностью и коррупцией, по созданию необходимых условий для работы правоохранительных органов.

Часть поручений было направлено в адрес подразделений федеральных органов исполнительной власти. Так, Прокуратуре РД было предложено: принять дополнительные меры по улучшению координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью особенно на уровне районов и городов; проанализировать ход расследования террористических актов в отношении должностных лиц и депутатов Народного Собрания РД, совершенных в последние годы, и принять действенные меры по изобличению виновных лиц; проанализировать законность мер, принимаемых контролирующими органами по фактам правонарушений в сферах экономики и налогообложения.

Руководителям правоохранительных органов, также представляющим федеральный уровень предупреждения преступности, парламентским актом было предписано: обратить особое внимание на раскрытие и пресечение преступлений, совершаемых организованными преступными группами (бандитизм, терроризм, похищение людей, заказные убийства, преступления в сфере экономических отношений, проявления коррупции); повысить требовательность к подчиненным, улучшить работу по предупреждению и пресечению нарушений законности и злоупотреблений среди работников правоохранительных органов. Правоохранительным органам было поручено регулярно информировать население о принимаемых мерах по пресечению и раскрытию преступлений и привлечению виновных к ответственности.

Внутренние парламентские структуры также не остались в стороне от координационного процесса. Комитету Народного Собрания РД по законодательству, законности, государственному устройству и местному самоуправлению поручено: ускорить разработку проекта закона РД «Об участии граждан в обеспечении правопорядка»; подготовить и внести на рассмотрение Народного Собрания РД предложения о внесении изменений в законодательные акты РД, предусматривающие меры по противодействию проникновения криминального элемента в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в руководство государственных предприятий и учреждений, акционерных обществ. Предложено всем национальным движениям принять решение о самороспуске, добровольной сдаче запрещенного законом оружия, не допускать проведения несанкционированных мероприятий во имя сохранения гражданского и национального согласия в республике. Принято решение обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с предложением о внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по вопросам повышения управляемости на местах.

Последний пример является наглядной характеристикой участия органа законодательной власти в процедуре координации деятельности по предупреждению преступности и повышению вовлеченности в нее специализированных органов, структурированных в федеральный уровень профилактики.

Перечислим некоторые полномочия Народного Собрания РД, содержащие антикриминогенный потенциал: дача согласия для назначения на должность Председателя Правительства РД, в этой связи вновь образованное Правительство РД в трехмесячный срок представляет на рассмотрение Президента РД программу предстоящей деятельности на срок своих полномочий, где целесообразно включить специальный раздел, посвященный предупреждению преступности; при назначении на должность председателя Счетной палаты РД, его заместителя и аудиторов (п.5, ст.68 Конституции РД), полагаем предпочтительным, чтобы они изложили свое видение борьбы с расхищением бюджетных средств; при назначении на должность Уполномоченного по правам человека в РД (п.6, ст.67 Конституции РД) он обязан концептуально обозначить свою деятельность с учетом специфики республики. Анализируя поступающие к нему заявления, жалобы и предложения ставить перед органами государственной власти и местного самоуправления вопросы, связанные с соблюдением прав и законных интересов человека и гражданина, в том числе используя свое право законодательной инициативы. Решение вопроса о недоверии (доверии) Президенту и Председателю Правительства РД (п.7,8 ст.68 Конституции РД), думается, можно инициировать, если по итогам двухлетней работы не будет существенного улучшения реального социально-экономического положения и оздоровления криминальной обстановки в республике в рамках соответствующих показателей, разработанных Правительством РФ. При утверждении республиканского бюджета РД, отчета о его исполнении (п.13 ст.68 Конституции РД) необходимо предварительно провести его криминологическую экспертизу, поскольку, как показывает практика, выделенные средства по многим статьям бюджета путем манипуляций и мошеннических действий оказываются расхищенными. Касаясь вопросов национального развития и межнациональных отношений народов Дагестана (п.18 ст.68 Конституции РД), необходимо в городах и районах с полинациональным составом населения обеспечить в органах власти и управления представительство всех национальностей, в противном случае неизбежны противостояние и конфликты. Осуществляя контроль за соблюдением и исполнением законов РД, исполнением республиканского бюджета РД, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью РД (п.25 ст.68 Конституции РД), отмечаем снижение контрольных функций парламента, особенно в части проблем, касающихся укрепления правопорядка и борьбы с преступностью.

Комитеты Народного Собрания: осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение проектов законов, постановлений по вопросам, относящимся к их ведению; организуют и проводят парламентские слушания; рассматривают и дают заключения на проекты законов и постановлений, внесенных в Народное Собрание субъектами законодательной инициативы, а также на проекты законов, поступающих из палат Федерального Собрания РФ; рассматривают обращения граждан в Народное Собрание по вопросам, отнесенным к их ведению; осуществляют контроль за исполнением законов РД и постановлений Народного Собрания, а также собственных решений по вопросам, относящимся к ведению комитетов. К сожалению, комитеты Народного Собрания РД не заслушивают на своих заседаниях вопросы работы министерств и ведомств по укреплению правопорядка и борьбе с преступностью. Депутаты очень редко встречаются с избирателями с целью выявления их нужд и проблем. Эта пассивность во многом обусловлена тем, что путь к депутатскому мандату открыт лишь при наличии крупных денежных средств для подкупа голосов электората. Вследствие чего депутаты не считают необходимым отчитываться перед избирателями о своей работе. Депутаты редко привлекаются для изучения и подготовки вопросов, выносимых на заседания Народного Собрания РД, а ограничиваются лишь представленными министерствами и ведомствами материалами.

Аналогичная ситуация складывается и среди депутатов представительных органов местного самоуправления, которые наиболее приближены к населению. Все это в конечном счете снижает профилактический эффект органов государственной власти и местного самоуправления. На наш взгляд, необходимо проводить расширенные парламентские и общественные слушания по проблемам преступности и давать оценку и намечать пути совершенствования предупредительной деятельности правоохранительных органов. В процессе подготовки данного вопроса использовать депутатские комиссии, ученых, специалистов и институты гражданского общества. Жизнь в условиях многонационального Дагестана выработала конкретные правила, традиции и обычаи по борьбе с негативными явлениями, которые необходимо использовать в правовоспитательной работе.

Два названных параметра адаптируют процесс предупреждения преступности в регионе к тем социально-экономическим реалиям, которые не могут быть учтены на федеральном уровне, особенно на правотворческом. Исходя из этого, можно сделать следующие выводы:

• в целях классификации субъектов предупреждения преступности в современный период используются нормы Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ, согласно которым выделены специализированные и неспециализированные субъекты, представляющие федеральный, региональный и муниципальный уровни профилактики;
• в структуре субъектов предупреждения региональной преступности большую роль играют подразделения федеральных органов исполнительной власти, однако приоритет в этом механизме смещен в сторону органов государственной власти региона, поскольку именно они компетентны адаптировать профилактическую деятельность к его социально-экономическим реалиям и способны координировать ее в пределах территории региона;
• основные направления деятельности субъектов предупреждения преступности в регионе сосредоточены в функциональных обязанностях общесоциального и специально-криминологического профиля; при этом значительную роль в их оптимизации играют органы государственной власти субъекта РФ, которые, не вторгаясь в компетенцию федерального уровня, обладают фактическими возможностями взаимодействия с подразделениями правоохранительных органов и способностью его инициировать.

Вместе с тем, деятельность региональных субъектов предупреждения преступности должна направляться нормативными актами, принятыми на федеральном уровне.  В связи с изложенным, вносятся следующие предложения:

• принять Федеральный закон РФ «О правовом положении лиц, пострадавших в результате террористического акта», в котором закрепить компетенции государственных органов, негосударственных структур и граждан по поддержке жертв терроризма, раскрыть характер взаимодействия правоохранительных учреждений и иных органов по устранению последствий террористического акта, регламентировать полномочия жертв терроризма;
• принять Федеральный закон РФ «О порядке помилования в Российской Федерации», установив в нем норму о том, что поступившие ходатайства от осужденных о помиловании по преступлениям коррупционной направленности подлежат опубликованию в федеральной прессе и прессе субъектов Федерации. В Дагестане указанные сообщения следует помещать в газете «Дагестанская правда». Закрепить в предложенном законе гласный порядок заседаний Комиссии по помилованию с приглашением представителей средств массовой информации для оповещения общественности;
• разработать Федеральный закон РФ «Об участии институтов гражданского общества в противодействии коррупции». В предложенном законе требуется регламентировать меры по осуществлению общественного контроля в сфере противодействия коррупции общественными объединениями, средствами массовой информации и отдельными инициативными гражданами;
• внести в статью 26 Федерального закона РФ «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 №395-1 дополнение, предусмотрев в нём доступ правоохранительных органов к оценке прохождения государственных средств по банковским счетам предприятий и организаций.