СИСТЕМА ПРОФИЛАКТИЧЕСКИХ МЕР ПРОКУРАТУРЫ ВО ВНЕШНЕТОРГОВОЙ И ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ

Введение

В современной России на фоне санкционных ограничений, перестройки логистических маршрутов и повсеместного перехода на электронное декларирование наблюдается рост противоправных деяний во внешнеторговой и таможенной сферах. Сокрытие товаров от таможенного контроля, искусственное занижение их стоимости, валютные махинации и нелегальное перемещение критически важных ресурсов наносят серьезный урон экономической безопасности страны. При этом государственные правоохранительные институты по-прежнему делают упор на пресечение и расследование уже случившихся фактов, тогда как превентивный потенциал задействован недостаточно.

Прокуратура, имея широкие контрольные и организующие полномочия, владеет собственным арсеналом превентивных средств, предусмотренных Законом «О прокуратуре РФ» [1] и отраслевыми приказами (в частности, Приказ Генпрокуратуры № 195) [2]. Речь идет о предостережении (ст. 25.1), представлении (ст. 24), информационных письмах, координирующих функциях (ст. 8) и правотворческой деятельности (ст. 9). Однако в науке и на практике данные инструменты зачастую изучаются разрозненно, без учета их взаимного дополнения и игнорируя специфику внешней торговли [5, с. 19].

В таможенном деле правонарушение порой совершается в течение непродолжительного времени (оформление декларации, выпуск груза), а его последствия выходят за национальные границы и бывают необратимы. Именно поэтому актуален системный подход к превенции.

Цель публикации - комплексное описание профилактических инструментов прокуратуры, выяснение особенностей их использования во внешнеторговых и таможенных отношениях, а также установление связей между отдельными средствами воздействия.

Мера №1: Предостережение о недопустимости нарушения закона

Регулятивная основа. Базовые положения о предостережении прописаны в ст. 25.1 Закона «О прокуратуре РФ» [1]. По смыслу нормы, прокурор либо его заместитель при получении данных о подготавливаемом незаконном деянии вправе официально предупредить должностное лицо о недопустимости его совершения. Документ оформляется письменно и вручается адресату под подпись либо высылается почтой с уведомлением.

Превентивная ценность. Главная особенность данной меры - упреждение. Если представление вносится постфактум, то предостережение действует до наступления ущерба. Эта характеристика делает его незаменимым во внешней торговле, где интервал между приготовлением к нарушению и фактическим перемещением товара через границу может исчисляться минутами [5, с. 21].

Сложности с применением к юрлицам. Буквальное толкование ст. 25.1 Закона «О прокуратуре» [1] указывает на адресата - должностное лицо. Однако реальные участники ВЭД - это, как правило, юридические лица (компании, фирмы) и ИП. Процедура объявления предостережения организации законом напрямую не прописана, что порождает правовую неопределенность. Как отмечает О.Н. Коршунова, отсутствие четкого регламента заметно снижает практическую отдачу от этой меры [6, с. 47].

Информационная база для вынесения. Чтобы объявить предостережение, прокурор должен обладать данными о готовящемся нарушении. Во внешнеторговой сфере источниками информации могут быть: аналитика таможенников (система профилей риска), банковский валютный контроль, сведения от оперативных служб, итоги совместных инспекций. Сдерживающим фактором выступает слабая степень цифровизации обмена информацией между контролирующими органами.

Юридические последствия предостережения. Сама по себе данная мера не влечет ни административной, ни уголовной кары. Тем не менее она несет важную сигнальную нагрузку: если впоследствии лицо совершит аналогичное деяние, факт объявленного ранее предостережения может быть расценен как обстоятельство, отягчающее ответственность. Кроме того, предостережение дает прокурору возможность официально зафиксировать момент, когда потенциальный нарушитель был достоверно осведомлен о противоправности своих действий.

Мера №2: Представление об устранении нарушений закона

Нормативное регулирование. Институт представления урегулирован ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» [1]. В отличие от упреждающего характера предостережения, представление вносится после выявленного факта нарушения. Документ направляется в компетентный орган или должностному лицу, которое обязано рассмотреть его и принять меры. Срок - 30 суток, по истечении которых прокурор должен получить письменный ответ.

Превентивный ресурс представления. Несмотря на то что представление применяется «по факту», его профилактическая роль реализуется через требование устранять не только последствия нарушения, но и его причины и условия. Императивное указание на это содержится в ч. 1 ст. 24 Закона «О прокуратуре»: «представление об устранении нарушений закона вносится ... с требованием принять меры к устранению этих нарушений, а также причин и условий, им способствующих» [1]. Именно благодаря этой формулировке представление из инструмента реагирования трансформируется в механизм долгосрочной превенции [5, с. 20].

Специфика использования в таможне и ВЭД. Во внешнеторговой деятельности представление может выноситься, к примеру, в адрес таможенного поста, который систематически и необоснованно отказывает участникам ВЭД в применении льготных пошлин. Как отмечает А.Ю. Винокуров, в таком случае прокурор потребует не только пересмотра конкретных решений, но и проведения служебной проверки, корректировки внутриведомственных регламентов и усиления контроля за подготовкой кадров [4, с. 115].

Воздействие на участников ВЭД. Представление, адресованное юридическому лицу - компании-импортеру или экспортеру, - также несет профилактический заряд. Оно обязывает организацию разработать план мероприятий по недопущению подобных нарушений впредь, провести разъяснительную работу с персоналом и, при необходимости, изменить внутренние локальные акты (положения о договорной работе, должностные инструкции).

Мера №3: Информационное письмо

Юридическая природа. В отличие от двух предыдущих мер, информационное письмо прокурора прямого закрепления в тексте Закона «О прокуратуре РФ» не имеет [1]. При этом оно активно задействуется в практической работе и признается ведомственными приказами (в частности, Приказом Генпрокуратуры № 195) [2] в качестве одной из форм правотворческой деятельности и информирования о системных недостатках.

Смысл и назначение. Информационное письмо адресуется не нарушителю, а вышестоящей инстанции или должностному лицу, которые компетентны устранить причины и условия, питающие правонарушения. Получателями могут быть руководитель территориального управления ФТС, начальник региональной таможни, замминистра экономического развития или председатель профильного комитета законодательного собрания.

Как работает профилактический эффект. Ценность информационного письма состоит в возможности для прокурора преодолеть рамки отдельного дела и инициировать вопрос о правках в нормативной базе, ведомственных инструкциях или управленческих подходах. Представление нацелено на исправление ситуации в конкретной организации, а информационное письмо - на изменение общих правил.

Пример из практики (иллюстрация). При проверке нескольких фирм-импортеров прокурор обнаруживает, что все они использовали одинаковую схему занижения таможенной стоимости, ставшую возможной из-за двусмысленной трактовки приказа ФТС. Вносить представления каждой компании (что уберет последствия, но оставит причину) неэффективно. Вместо этого прокурор направляет информационное письмо начальнику регионального таможенного управления с предложением скорректировать соответствующий ведомственный акт. После корректировки правил схема перестает работать массово [4, с. 118].

Отличие от правотворческой инициативы. Информационное письмо не предполагает жесткого срока ответа (в отличие от 30-дневного срока по представлению). Однако на практике адресаты обычно реагируют и уведомляют о результатах. Если проблема требует изменения федерального закона, информационное письмо выступает первым шагом, за которым следует уже формальная правотворческая инициатива (ст. 9 Закона «О прокуратуре») [1].

Роль в системе профилактики. Информационное письмо называют инструментом «мягкой силы» прокуратуры. Оно позволяет быстро реагировать на системные недоработки регулирования, минуя судебные процедуры оспаривания нормативных актов. Для динамичной сферы ВЭД, где способы уклонения от платежей постоянно видоизменяются, оперативность реакции прокуратуры на очередной пробел в законодательстве становится ключевым фактором эффективности превенции.

Мера №4: Координационная деятельность прокуратуры

Правовая платформа. Координирующая роль прокуратуры зафиксирована в ст. 8 Закона «О прокуратуре РФ» [1]. Согласно норме, Генпрокурор и подчиненные ему прокуроры обеспечивают координацию деятельности правоохранительных структур в противодействии преступности. Во исполнение этого издан Приказ Генпрокуратуры № 39 от 26.01.2017 [3], а также заключены межведомственные соглашения.

Что такое координация. Координационная деятельность - это объединение усилий разных государственных органов для достижения общих задач: выявления, пресечения и предупреждения правонарушений. Основные формы координации перечислены в Приказе № 39 [3] и включают:

• совместные совещания и координационные заседания;
• проведение общих проверок и оперативно-розыскных мероприятий;
• обмен сведениями и аналитическими материалами;
• выработку межведомственных планов и программ профилактики;
• создание рабочих групп для решения конкретных проблем.

Специфика для таможни и ВЭД. Во внешнеторговой сфере координирующая роль прокуратуры приобретает повышенную значимость. Во-первых, нарушения здесь (контрабанда, недекларирование, невозврат валюты) имеют трансграничный характер и затрагивают сразу несколько ведомств: ФТС (контроль грузов), Росфинмониторинг (отслеживание подозрительных операций), Погранслужбу ФСБ (граница), банки (валютный контроль). Во-вторых, у каждого ведомства своя, часто закрытая база данных. Координация позволяет свести разрозненную информацию и выявить скрытые схемы [4, с. 205].

Превентивный эффект. Координация ориентирована на опережение. Пример: на координационном совещании под председательством прокурора таможенники докладывают о росте подозрительных деклараций в регионе, Росфинмониторинг - о подозрительных транзакциях тех же фирм, а банки - о нарушениях валютного законодательства. Сопоставив данные, прокурор инициирует совместную проверку до того, как будет совершено крупное нарушение [5, с. 22]. В итоге превентивная мера срабатывает не тогда, когда товар уже ушел или валюта утеряна, а на стадии подготовки.

Проблемные точки. Несмотря на потенциал, координация сталкивается с трудностями. Первая - отсутствие единой межведомственной цифровой среды: каждый орган «варится в собственном соку», обмен данными идет по запросам и занимает время. Вторая - разная ведомственная подчиненность (не все обязаны подчиняться прокурору в рамках координации, в отличие от надзора). Третья - формализм: совещания нередко проводятся «для отчета», без выработки конкретных превентивных мер [6, с. 49].

Мера №5: Правотворческая инициатива прокуратуры

Нормативное обоснование. Право прокурора участвовать в создании права закреплено в ст. 9 Закона «О прокуратуре РФ» [1]. Прокурор вправе вносить предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативных правовых актов в органы, наделенные правом законодательной инициативы, а также в органы местного самоуправления. Помимо этого, прокурор обязан участвовать в антикоррупционной экспертизе нормативных актов (ст. 9.1 Закона «О прокуратуре») [1].

Суть и превентивный потенциал. Правотворческая инициатива - это самый глубинный уровень профилактики. Предостережение блокирует конкретное действие, представление устраняет причины в отдельной организации, координация объединяет ведомства, а правотворческая инициатива нацелена на изменение самих норм, которые порождают или допускают противоправное поведение [5, с. 23].

Превентивный эффект здесь максимален: если закон провоцирует нарушать (содержит пробел, двусмысленность или избыточное требование), никакие предостережения и представления не исправят ситуацию системно. Корректировка же нормы одновременно для всех участников убирает саму возможность нарушения.

Формы реализации в таможенной и внешнеторговой сферах.

1. Внесение законопроектов. Например, по инициативе Генпрокуратуры разрабатывались и вносились в Госдуму поправки в УК РФ об усилении ответственности за контрабанду стратегически важных товаров (ст. 226.1 УК РФ) [4, с. 210].
2. Направление предложений в ФТС с требованием изменить ведомственные приказы. Хотя формально ФТС не законодательный орган, фактически это механизм воздействия на подзаконные акты.
3. Антикоррупционная экспертиза. Прокурор проверяет проекты актов ФТС и действующие приказы на наличие коррупциогенных факторов - положений, допускающих произвольное правоприменение и злоупотребления. При выявлении таких факторов прокурор требует изменения акта [1, ст. 9.1].

Правотворческая инициатива является высшей формой превентивной работы прокуратуры. В отличие от индивидуальных предписаний, она влияет не на конкретного нарушителя, а на правовую среду, убирая сами предпосылки для правонарушений. Для таможенной и внешнеторговой сферы, характеризующихся высоким уровнем сложности и изменчивости нормативного регулирования, именно правотворческая активность прокуратуры способна обеспечить системную профилактику там, где другие инструменты бессильны [6, с. 50].

Заключение

Проведенный анализ дает основания для следующих выводов:

1. Совокупность превентивных инструментов прокуратуры образует пять взаимодополняющих средств: предостережение (действует на упреждение), представление (устраняет причины в конкретной организации), информационное письмо (сигнализирует о системных проблемах), координирующая деятельность (объединяет ресурсы ведомств) и правотворческая инициатива (ликвидирует пробелы в нормативной базе) [5, с. 23].
2. В таможенной и внешнеторговой среде наиболее востребованным, но одновременно и самым проблемным средством является предостережение из-за отсутствия ясной процедуры его вынесения юридическим лицам. Это порождает правовую неопределенность и снижает превентивный ресурс прокуратуры [6, с. 48].
3. Перспективное направление совершенствования профилактической работы - внедрение общих цифровых платформ обмена данными между надзорными и правоохранительными органами. Это повысит оперативность получения информации о подготавливаемых нарушениях и, следовательно, эффективность всех пяти рассмотренных мер [4, с. 212].

1. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 24.07.2023).
2. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
3. Приказ Генпрокуратуры России от 26.01.2017 № 39 «Об организации работы по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».
4. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор в таможенной сфере: учебное пособие. - М.: Юрайт, 2023.
5. Григорьев, В. Н. Профилактическая деятельность прокуратуры: понятие и правовое регулирование  / В. Н. Григорьев. — Текст : непосредственный // Законность . — 2024. — № 2. — С. 18–23.
6. Коршунова, О. Н.  Предостережение прокурора: проблемы правоприменения / О. Н. Коршунова. — Текст : непосредственный // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. — 2023. — № 4. — С. 45-51.