ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И КЛАССИФИКАЦИЯ ЕГО ПРИНЦИПОВ

Если рассматривать Российскую империю, то формы местного самоуправления в ней преобладали в конце XIX в начале XX века. В 1838 году в Российской империи было введено сельское общество. Оно выступало в качестве самоуправления для свободных и государственных крестьян. Немного позднее, а именно в 1861 году, данная форма правления распространилась на всех крестьян. Одновременно с появлением сельского общества появилась сельская община. Отличительной особенностью данной общины является то, что все вопросы в таком обществе решались жителями на сходах[1].

В 1889 по 1917 год в Российской империи просуществовал институт земельных начальников. Земельный начальник - это дворянин, он получал особые полномочия.

В качестве еще одной важной формой самоуправления в нашей стране можно назвать земское управление. Оно было введена в нашей стране в XIX веке. Земское управление взяло на себя определенные обязанности, которые связаны с жизнью населения.

В качестве основных обязанностей можно отметить[2]:

•  организация помощи больным,
•  снабжение продовольствием населения,
•  содержание зданий,
•  содержание дорог,
•  содержание сооружений,
•  содержание медицинских учреждений,
•  содержание земских благотворительных учреждений,
•  развитие народного образования,
•  организация помощи бедным.

По моему мнению, наиболее ярко дореволюционное местное самоуправление в России характеризует выдающийся русский ученый и философ Н.А. Бердяев, высказываясь следующим образом: «Недостатки русской демократии унаследованы от нашего рабства, и они должны исправляться в практике самоуправления». Этот же величайший русский философ XX века говорил следующее: «Русский народ должен перейти к истинному самоуправлению»[3, c.81].

К мнению данного образованнейшего и дальновидного философа стоит прислушаться хотя бы потому, что именно Н.А. Бердяев является исследователем глубинных проблем русского общества, которые в свое время привели к серьезнейшим потрясениям всей российской государственности, не говоря уже о местном самоуправлении, и эти потрясения как раз были вызваны многовековыми устоями и традициями, живущими в народе, в типовом укладе жизни русского общества, особенно на локальном уровне.

Помимо прочего, указанные выше тезисы философа  верны еще и потому, что традиции проживания русского человека в общине базируются на его приверженности крепостническому строю, что во многом является серьезнейшей помехой для организации здорового местного самоуправления, которое могло бы развивать общину во благо ее жителей, а не только во благо чиновников. Позднее понятия местное самоуправление начали трактовать иначе. Большую роль в этом сыграл В. Ленин. Он говорил о том, что необходимо привлекать всех граждан страны к управлению государством, то есть он говорил о том, что необходимо отправлять обществом при использовании самого сообщества.

Право граждан на осуществление местного самоуправления закреплено в главе восьмой Конституции Российской Федерации. В части 1 статьи 130 данной главы указано положение о том, что система местного самоуправления призвана обеспечивать эффективное решение местных вопросов посредством создания органов местного самоуправления, за которыми закреплены особенные права и обязанности, представляющие собой совокупность полномочий, отражающие их сферу компетенции[4].

Также право граждан на осуществление местного самоуправления прописано в статье 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая более детально описывает сущность данного права, в частности, провозглашается принцип равенства на осуществление местного самоуправления, устанавливаются некоторые возможности осуществлять местное самоуправление иностранными гражданами, которые преимущественно проживают на территории конкретного муниципального образования, но с некоторыми ограничениями, прямо указанными в соответствующих законах[5].

Следует отметить, что в научной литературе существует мнение, которое основано на том, что осуществление местного самоуправления нельзя расценивать, как безоговорочное право граждан, так как некоторые аспекты, регулирующий данный вопрос позволяют выделить особенности, указывающие на характер некой обязанности граждан по осуществлению местного самоуправления.

Так, Какадий Игорь Иванович, Ширипова Дарья Батыровна утверждают, что народ проживающий на определенной территории муниципального образования не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, а также запрещено передавать полномочия органов местного самоуправления органам государственной власти, так как это является нарушением принципа самостоятельности органов местного самоуправления[6].

Таким образом, граждане не могут отказаться от осуществления местного самоуправления, следовательно, данный вывод подчеркивает тот факт, что «осуществление местного самоуправления» нельзя воспринимать, как право в чистом виде, но тем не менее, формулировка в законодательстве остаётся прежней и начинается со слов «право на осуществление», поэтому термин обязанность к данному виду деятельности граждан также применять нецелесообразно, так как это противоречит легальному определению. Итак, прежде чем рассматривать орган, нам необходимо раскрыть сущность определения местного самоуправления, а также проанализировать необходимые элементы данной системы.

Разъяснение вышеуказанного термина содержится в части 2 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», данная часть характеризует понятие «местное самоуправление в Российской Федерации», как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[5].

Следовательно, исходя из анализа определения местного самоуправления, мы можем выделить некоторые его принципы. Следует отметить, что принципы местного самоуправления прямо не указаны в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», что является достаточно весомым пробелом в данном законодательном акте, следовательно, для того, чтобы восполнить указанную проблему, необходимо обратиться к научной литературе, которая во многом способствует более полному пониманию сущности различных концепций.

Обратим ваше внимание, что ученые, которые занимаются вопросами в области муниципального права, а конкретно в сфере органов местного самоуправления, приводили различные классификации принципов, на которых основывается данная система, но мы представим наиболее полную и актуальную точку зрения по рассматриваемому нами вопросу, а именно перечень принципов, который был разработан О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым[7, c.54].

По мнению данных ученых местное самоуправление основывается на десяти важных началах, которые в свою очередь можно разделить на две большие группы, взаимосвязанные между собой.

В первую группу необходимо относить принципы-организации местного самоуправления, то есть такие которые закрепляют на конституционном уровне некоторые организационно-структурные особенности органов местного самоуправления, а также их взаимоотношения с органами государственной власти и населением непосредственно.

Во вторую группу принято относить принципы, в соответствии с которыми органы местного самоуправления реализуют свои полномочия, данную категорию принципов можно обозначить, как «принципы-осуществления местного самоуправления».

Целесообразно начать рассмотрение с первой группы принципов, т.е. «принципов-организации местного самоуправления», в которую входят:

1) Свобода в разрешении населением, проживающим на определенной территории, вопросов локального значения, возникающих в процессе жизнедеятельности, для улучшения существующих условий проживания и нахождения на данной территории муниципального образования. Стоит отметить, что вопросы, характеризующиеся локальным характером перечислены в части первой статьи 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в данный список занесены такие обстоятельства, которые напрямую влияют на условия проживания в том или ином муниципальном образовании, например, вопросы, касающиеся, налогов и сборов, действующих на определенной территории, муниципальной собственности, транспортной структуры, общественного порядка, охраны окружающей среды и т.д.

2) Организационная независимость органов местного самоуправления, но при этом их тесное сотрудничество с органами государственной власти с целью эффективного решения общих вопросов. Действительно, местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется неким «изоляционным признаком» в организационной сфере от органов государственной власти, но тем не менее, для решения общих задач органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в различных формах. Примером подобного сотрудничества может служить контроль над деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти в целях повышения эффективности работы первых. 

3) Далее выделяют принцип пропорциональности между такими категориями, как «бюджет местного самоуправления» и «полномочиями, возложенными на соответствующие органы». Здесь необходимо отметить тот факт, что вопросы, связанные с местным бюджетом, также характеризуются как местные, следовательно, необходимо тщательно относится к составлению проекта бюджета на соответствующий год и плановый период и целесообразно распределять материальные и финансовые ресурсы в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления.

4) Следует выделить принцип ответственности. Положения, касающиеся данного принципа, содержатся в главе 10 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которой следует, что ответственность несут не только органы местного самоуправления, но и конкретные должностные лица, осуществляющие свои должностные обязанности в соответствующих органах[5].

5) Ученые выделяют в качестве одного из главных начал положение, которое подразумевает разнообразность организационных форм реализации местного самоуправления. Необходимо отметить, что формы, с помощью которых население имеет право осуществлять местное самоуправление, закреплены в главе 5 вышеупомянутого закона.

Данная статья предусматривает в качестве реализации местного самоуправления сход граждан, местный референдум, муниципальные выборы и т.д., каждая форма имеет четко фиксированный порядок ее реализации на практике, которым запрещается пренебрегать, иначе результат подобного волеизъявления граждан будет признан незаконным. Следует отметить, что подробная регламентация каждой формы может быть детально раскрыта в соответствующих муниципальных правовых актах.

6) Принцип гарантированности местного самоуправления со стороны государства. В данном случае речь идет о том, что Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории России, закрепляет данную форму реализации прав граждан в качестве основы конституционного строя[5].

Следовательно, гарантия со стороны государства подкрепляется институтом ответственности, который устанавливает запрет на какое-либо ущемление прав местного самоуправления, а также гарантирует, в случае нарушения тех или иных положений в данной сфере, судебную защиту.

7) Последним принципом в данной группе выступает принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в организации местного самоуправления. В данном случае необходимо понимать, что наличие выборных органов местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании является обязательным.

Практически в каждом органе местного самоуправления реализуется принцип коллективности осуществления работы данного органа. Стоит заметить, что подобные принципы основываются на началах демократии, так как именно выборность является одним из главных залогов соблюдения интересов населения.

Далее целесообразно перейти к рассмотрению второй группы принципов, которые имеют название «принципы-осуществления местного самоуправления». Итак, в данную группу входят:

1) При выполнении своих непосредственных полномочий органы местного самоуправления должны действовать исключительно в рамках соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина. Можно сказать, что данный принцип не является характерным только для органов местного самоуправления, так как подобным требованиям должна отвечать любая работа органов государственной и публичной власти, ведь высшей ценностью в Российской Федерации признаются человеческие права и свободы, следовательно, каждая деятельность властных структур должна быть направлена на удовлетворение потребностей человека и гражданина. 

2) Также необходимо отметить, что все действия, в ходе выполнения своих непосредственных обязанностей, органов местного самоуправления должны находится исключительно в рамках правового поля, то есть быть законными, так как любое отступление от данного принципа влечет наложение соответствующего вида ответственности, в том числе и на должностных лиц[5].

3) Последним принципом в данной группе выступает принцип гласности. Для подробного раскрытия данного положения необходимо обратиться к действующему законодательству, а именно к Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 N 8-ФЗ1 . Данный закон четко регламентирует процедуру доступа населения к интересующей их информации о соответствующей деятельности органов местного самоуправления, а также раскрывает вопросы, которые необходимо размещать в открытом доступе для ознакомления с ними.

В частности, такими сведениями выступают информация об использовании бюджетных средств конкретного муниципального образования, о различных проектах, которые направлены на улучшение инфраструктурной ситуации в муниципальном образовании, проделанной работе со стороны органов местного самоуправления, а также обязательна публикация перечня законов и нормативных правовых актов, действующих на соответствующей территории муниципального образования и т.д.

В соответствии с указанными группами принципов осуществляется построение органов местного самоуправления, гарантируется право на его реализацию на конституционном уровне, исполняется вся муниципальная деятельность, производится оказание различных муниципальных услуг и проводится политика органов местного самоуправления конкретного муниципального образования в целом.

Следующий вопрос, который необходимо рассмотреть – положения, которые касаются элементов структуры местного самоуправления. Раскрытие состава организации местного самоуправления осуществляется в статье 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5].

В части первой вышеуказанной статьи зафиксировано положение, в котором закреплено правило о том, что «структуру органов местного самоуправления составляют орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»[8].

Далее, в части второй указанной выше статьи содержится перечень необходимых органов местного самоуправления, без которых невозможно функционирование подобной системы. Итак, обязательными органами являются: орган, глава и местная администрация муниципального образования, за исключением случаев, которые прямо указаны в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, нами были рассмотрены пункты о понятии местного самоуправления, его принципов и некоторых положениях структуры, действующей системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

1. Климанов Алексей Юрьевич Развитие муниципального самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX вв. : отечественная история и современность // Вестник МИЭП. 2016. №4 (25). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razvitie-munitsipalnogo-samoupravleniya-v-rossii-vo-vtoroy-polovine-xix-nachale-xx-vv-otechestvennaya-istoriya-i-sovremennost.
2. Завражин Анатолий Земская реформа 1864 года и развитие местного самоуправления в России // Государственная служба. 2019. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/zemskaya-reforma-1864-goda-i-razvitie-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii.
3. Бердяев Н.А. Судьба России. Опыты по психологии войны и национальности / Репринтное воспроизведение издания Г.А. Лемана и С.И. Сахарова, М., 1918, — 240 с.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (ред. От 04.10.2022) // "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru), 6 октября 2022 г., N 0001202210060013
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. От 06.02.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822
6. Какадий Игорь Иванович, Ширипова Дарья Батыровна История развития местного самоуправления в история развития местного самоуправления в Российской Федерации // Бюллетень науки и практики. 2020. №6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-istoriya-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossiyskoy-federatsii.
7. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва : Проспект, 2013. - 669 с.
8. Кожевников Олег Александрович Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования правового положения (статуса) контрольно-счётных органов муниципальных образований // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2020. №2 (86). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-voprosy-normativno-pravovogo-regulirovaniya-pravovogo-polozheniya-statusa-kontrolno-schyotnyh-organov-munitsipalnyh.