ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ ЗЕМЕЛЬ, НА КОТОРЫХ РАСПОЛАГАЮТСЯ ГОРОДСКИЕ ЛЕСА: АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Введение

Лес – это сложное образование природы, явление биологическое и физикогеографическое, составная часть ландшафта. Это целостная совокупность растений, почвы, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи между собой и с внешней средой.

Леса оказывают существенное воздействие на формирование климата, отдельных географических зон и районов, регулируя баланс солнечной энергии на земной поверхности и в атмосфере, циркуляцию атмосферного тепла и влаги, режим воды в озерах и реках. Лесные массивы имеют защитное, водоохранное, санитарно-гигиеническое и рекреационное значение.

Городской лес – это лес, расположенный в черте города. Такие леса продолжают выполнять все обозначенные выше функции, однако к ним добавляются ещё такие специфические, как снижение эффекта «теплового острова», уменьшение негативного влияния вредных выбросов в атмосферный воздух, регуляция поверхностного стока урбанизированных территорий и влияние на физическое и эмоциональное состояние человека и населения в городе в целом^[1].

Согласно Лесному кодексу РФ (далее – ЛК РФ), городские леса относятся к категории защитных. В данную категорию входят леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов^[2]. Помимо городских лесов, под данное определение попадают также лесопарковые зоны и леса зелёных зон.

Городские леса становятся объектом конфликта между заинтересованными сторонами. Жители могут стремиться сохранить природную среду и использовать леса как место отдыха и рекреации, а также для поддержания экологической устойчивости города. С другой стороны, власти города или инвесторы могут видеть в лесах потенциал для строительства жилых или коммерческих объектов, что может привести к потере природного биоразнообразия и экологической ценности лесных территорий.

Решение этого конфликта требует балансировки между интересами разных сторон и поиск компромиссных решений. Важно проводить анализ экологической, социальной и экономической ценности лесов, чтобы принимать информированные решения о будущем использовании этих территорий. Также необходима общественная дискуссия и вовлечение жителей в принятие решений, чтобы учесть их мнение и интересы.

Это означает, что, хотя общая площадь городских лесов не может быть уменьшена, границы этих лесов могут быть изменены, при условии соблюдения указанного ограничения. Таким образом, сохранение баланса интересов достигается путем увеличения или уменьшения площади определенных участков леса внутри города, чтобы сохранить общую площадь неизменной.

Однако вопросы изменения границ городских лесов остаются не только недостаточно урегулированными, но и находятся в зоне конкурирующего действия лесного, градостроительного и земельного законодательства, нормы которых не скоординированы и в ряде случаев противоречат друг другу.

В рамках представленной статьи автором был проведен анализ некоторых правовых проблем изменения границ земель, на которых располагаются городские леса.

Методы проведения исследования

Работа выполнена с использованием имеющихся общенаучных методов познания, таких как обобщение, синтез, анализ, сравнение, и специализированных юридических методов – сравнительно-правовой, понятийно-правовой, формально-юридический.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные работы ведущих исследователей в области землеустройства, земельного, лесного и градостроительного права.

Нормативно-правовую базу проводимого исследования составили законодательство Российской Федерации и другие нормативные акты, которые регулируют вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов.

Ход исследования

Понятие и режим использования городских лесов, как и лесов в целом, относятся к сфере регулирования лесного законодательства. В соответствии с частью 1 статьи 6 ЛК РФ - леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Часть 1 статьи 116 ЛК РФ говорит нам о том, что к городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования. Они относятся к защитным лесам (пункт 5 часть 2 статья 111 ЛК РФ), исходя из этого на соответствующих территориях запрещаются определенные виды деятельности, предусмотренные в части 2 статьи 116 ЛК РФ.

Таким образом, основные особенности правового режима городских лесов включают:

1) Органы местного самоуправления осуществляют права собственника лесных участков, которые находятся в муниципальной или неразграниченной государственной собственности. Это означает, что местные органы имеют возможность управлять, использовать и распоряжаться этими лесами согласно действующему законодательству.

2) Местные органы имеют полномочия разрабатывать и утверждать лесохозяйственные регламенты для лесничеств, находящихся на землях населенных пунктов с городскими лесами, независимо от формы собственности на эти лесные участки. Это означает, что органы местного самоуправления имеют возможность определять правила и условия использования и охраны лесов в своей территории.

Эти особенности правового режима городских лесов позволяют местным органам самоуправления активно участвовать в управлении и сохранении лесных ресурсов на своей территории, а также разрабатывать и внедрять меры по улучшению состояния лесов и их использованию в интересах местного сообщества.

Далее обратим внимание на градостроительное и земельное законодательство, поскольку нахождение рассматриваемых лесов в городской черте с неизбежностью вовлекает соответствующие отношения в предмет регулирования указанных отраслей.

Градостроительный кодекс Российской Федерации^[3] (далее - ГрК РФ) не устанавливает какие-либо особенности использования территории, занятой городскими лесами, исключая всего одно правило: «В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами...» (часть 11 статьи 35). Указанная норма закона в полной мере гармонирует с п. 9 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации^[4] (далее - ЗК РФ), в соответствии с которым земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, используются для отдыха граждан и туризма.

Вместе с тем, в части 6.1 статьи 36 ГрК РФ указано, что «до установления градостроительных регламентов в отношении земельных участков, включенных в границы населенных пунктов из земель лесного фонда (за исключением лесных участков, которые до 1 января 2016 года предоставлены гражданам или юридическим лицам либо на которых расположены объекты недвижимого имущества, права на которые возникли до 1 января 2016 года, и разрешенное использование либо назначение которых до их включения в границы населенного пункта не было связано с использованием лесов), такие земельные участки используются с учетом ограничений, установленных при использовании городских лесов в соответствии с лесным законодательством». Это свидетельствует о том, что после установления градостроительного регламента именно он определяет режим использования земельных участков, занятых городскими лесами.

Такое положение в законодательстве означает, что городские леса не рассматриваются как отдельный объект для правового регулирования. Вместо этого, они включаются в рекреационные зоны городов, которые регулируются соответствующими нормами и правилами использования земли и строительства. Рекреационные зоны определяются как отдельная категория территориальных зон в муниципальных правилах землепользования и застройки. Таким образом, правовое регулирование городских лесов осуществляется через регулирование рекреационных зон.

Городскими объектами, если они находятся на защищенной зоне леса или на территории, предназначенной для сохранения природных ресурсов. В таких случаях, градостроительный регламент должен учитывать данные ограничения и предусматривать меры по сохранению и защите городских лесов.

В целом, градостроительное законодательство предусматривает, что любая застройка должна быть осуществлена в соответствии с градостроительными регламентами, которые определяют правила и ограничения по использованию конкретной территории. При этом, градостроительные регламенты не должны противоречить требованиям других законодательных актов, в том числе лесного законодательства.

Таким образом, допустимость застройки городских лесов определяется соответствующими градостроительными регламентами и должна учитывать ограничения, установленные лесным законодательством. В случае нарушения этих ограничений, застройка может быть признана незаконной, а построенные объекты подлежать демонтажу или привлечению к ответственности. В частности, дискуссионным является вопрос о допустимости застройки рассматриваемой территории.

Изменение правового режима земель, занятых городскими лесами, может быть осуществлено через проведение территориального планирования или градостроительного зонирования. Это означает, чтобы изменить правовой режим земель, необходимо разработать соответствующие планы и зоны, которые будут устанавливать новые правила использования и застройки данных участков земли.

Перевод земель из одной категории в другую обычно является длительной и сложной процедурой. Инициативу о переводе может предложить заинтересованное лицо, такое как организация или гражданин, а окончательное решение принимается уполномоченным органом публичной власти. Факт перевода фиксируется в правовом акте, который выдается указанным органом.

Однако юридический механизм перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов принципиально отличается от общего порядка: он производится путем установления или изменения границ населенных пунктов (абзац 8 пункт 1 статья 8 ЗК РФ; часть 1 статья 8 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»^[5]). Применительно к городским округам установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов (подпункт 1 пункт 1 статья 84 ЗК РФ).

Изменение генерального плана городского округа является вопросом, связанным с планированием и развитием городской территории. Этот вопрос относится к компетенции представительного органа местного самоуправления, то есть они имеют право принимать решения по изменению генерального плана.

Однако, процедура изменения генерального плана не зависит от того, затрагивают ли эти изменения территории, занятые городскими лесами или нет. Законодательство, в частности статья 25 ГрК РФ, устанавливает закрытый перечень обязательных согласований проекта генерального плана или его изменений. Но в этом перечне не упоминаются вопросы, связанные со сокращением границ населенного пункта за счет городских лесов.

Таким образом, при согласовании проекта генерального плана не рассматриваются иные вопросы, не указанные в законодательстве, даже если они связаны с изменением границ населенного пункта и затрагивают городские леса.

В литературе высказывается мнение, что в генеральном плане должна быть отражена существующая функциональная зона городских лесов, которая не может быть изменена только путем принятия или корректировки генерального плана муниципального образования^[6]. Однако действующее законодательство данную точку зрения не подтверждает, не предусматривая необходимость и, что не менее значимо, процедуру предварительного изменения статуса городских лесов, которая бы предваряла изменение генерального плана городского округа.

Важно отметить, что перевод земельного участка из одной категории в другую может иметь влияние на его разрешенное использование. Например, если территория ранее относилась к городским лесам и была переведена в другую категорию, то правовой режим лесов и их использования автоматически прекращается.

При этом, муниципальный нормативный правовой акт об изменении черты населенного пункта начинает действовать с момента его вступления в силу и имеет юридические последствия.

Новое разрешенное использование земельных участков должно определяться в соответствии с правилами градостроительного регламента, который является составной частью правил землепользования и застройки.

Это означает, что при корректировке границ городских лесов без изменения черты населенного пункта, процедура градостроительного зонирования проводится так же, как и в других случаях. Возможно, некоторые территории будут исключены из рекреационной зоны городского леса, а другие будут включены в нее. Однако, в процессе изменения границ лесного массива не устанавливаются особенности публичных процедур градостроительного зонирования, то есть все необходимые процедуры и требования, установленные земельным и градостроительным законодательством, должны быть соблюдены.

Согласно определению судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации^[7], если земельные участки из лесного фонда переносятся в границы населенного пункта, то эти земли приобретают статус городских лесов. В таких городских лесах запрещено размещение объектов капитального строительства. Однако, измененный вид разрешенного использования земельного участка, такой как «комплексная жилищная застройка», не соответствует лесному законодательству и противоречит целевому назначению защитных лесов. Этот прецедент был использован в последующих разъяснениях Рослесхоза.

В основе данной мысли лежит утверждение, что изменение условий использования земли, на которой находятся городские леса, в соответствии с земельным и градостроительным законодательством, не должно автоматически изменять статус лесов согласно лесному законодательству. Городские леса представляют собой защитные леса, которые имеют определенный правовой режим и служат важной экологической функцией в городской среде.

Таким образом, любое использование территории, где расположены городские леса, должно соблюдать и учитывать правовой режим защитных лесов. Это означает, что необходимо принимать меры для сохранения и охраны лесов, а также предусмотреть соответствующие меры регулирования и контроля при осуществлении любой деятельности на данной территории.

Подобный подход позволяет обеспечить устойчивое развитие городской среды, сохранение биоразнообразия и экологического баланса, а также удовлетворение потребностей населения в рекреационных и экологически чистых зонах.

Вместе с тем указанный судебный прецедент и связанные с ним разъяснения Рослесхоза отражают ситуации изменения правового режима конкретных земельных участков и не затрагивают случаев централизованного градостроительного зонирования территорий. Тем более, напомним, положения ЛК РФ не воспрещают сами по себе изменение границ городских лесов при условии поддержания их общей площади. Так каким же образом происходит изменение рассматриваемых границ?

Лесное законодательство предусматривает ряд юридических средств (инструментов) закрепления, а, следовательно, и изменения границ лесов. Прежде всего речь идет о лесоустройстве, которое включает проектирование лесничеств, защитных лесов, а также закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены в том числе защитные леса (ч. 1 ст. 67 ЛК РФ).

Кроме того, границы лесов отображаются в лесохозяйственных регламентах соответствующих лесничеств (ст. 87 ЛК РФ), а также в государственном лесном реестре (ч. 2 ст. 91 ЛК РФ).

Признаем, что последние два источника информации, которые относятся к границам лесов, являются производными. Это означает, что эти источники основаны на первичной информации, которая получена из территорий, где проводились лесоустройственные работы.

Именно материалы лесоустройства обладают свойством первичности, так как они являются результатом непосредственного исследования и определения границ лесов. Эти материалы содержат подробные данные о характеристиках лесного массива, его составе, возрасте древостоев, природных условиях и других факторах, влияющих на границы лесов.

Таким образом, проведение лесоустройства в различных формах, включая исследования, картографирование и экспертные оценки, является основой для определения и изменения границ городских лесов. Эти процессы обеспечивают надежную и объективную информацию, которая является основой для принятия решений о границах лесных территорий.

Итак, для проведения лесоустройства и установления/изменения границ городских лесов необходимо принятие решений компетентными органами государственной власти в пределах их полномочий, которые определены в соответствии со статьями 81 и 82 ЛК РФ. При этом федеральный орган исполнительной власти будет ответственным за городские леса. Такие положения действуют на основе лесоустроительной инструкции, установленной в части 2 статьи 110 ЛК РФ.

Это может привести к возникновению конфликтов и неэффективности в управлении городскими лесами. Укажем на необходимость усиления роли местных органов самоуправления в процессе принятия решений по изменению границ лесов. Это может быть достигнуто путем законодательных изменений или разработки практических рекомендаций для органов самоуправления, которые позволят им активно участвовать в этом процессе.

Однако, следует отметить, что эта проблема не является уникальной и характерна не только для России. Во многих странах существуют сложности в распределении полномочий между различными уровнями власти в контексте управления природными ресурсами. Основным вызовом является достижение баланса между потребностями разных заинтересованных сторон и обеспечение устойчивого использования ресурсов.

Таким образом, для решения проблемы лучше использовать комплексный подход, включающий в себя участие всех заинтересованных сторон, разработку эффективных механизмов управления и прозрачность в принятии решений. Это позволит достичь баланса между сохранением городских лесов и удовлетворением потребностей местного населения и экономических интересов.

Выводы

Таким образом, выявленные проблемы могут привести к конфликтам и неопределенности в решении вопросов использования городских лесов, а также созданию проблем при проведении строительных или земельных работ на таких территориях.

Градостроительное законодательство может определять городские леса как объекты, на которых запрещено или ограничено осуществление строительства, но не предоставляет надлежащего определения самой категории городских лесов. Земельное законодательство может давать определение городских лесов, но не устанавливает достаточно четкого правового режима для таких территорий. Лесное законодательство также может быть применимо, но не всегда надлежащим образом учитывает специфику городской среды.

Поэтому необходимо разработать комплексные правовые нормы, которые учитывали бы все аспекты городских лесов и обеспечили бы ясность и стабильность в их использовании. Также важно установить четкий механизм взаимодействия между различными субъектами законодательства, чтобы избежать противоречивых интерпретаций и пробелов в правовом режиме городских лесов.

В итоге, решение проблемы рассогласованности законодательства требует согласованной работы и обсуждения между градостроительными, земельными и лесными органами, а также активного участия и обратной связи общественности и экспертов в этом процессе. Только тогда можно достичь устоявшегося и эффективного правового режима для городских лесов, который учитывал бы их экологическую ценность и потребности городской среды.

Особенно остро эта проблема стоит применительно к ситуациям изменения границ городских лесов. С позиций градостроительного и земельного законодательства данные вопросы (включение территории в черту населенного пункта с отнесением к городским лесам; исключение территории из категории земель населенного пункта и городских лесов; изменение границ и градостроительного регламента территориальной зоны, включающей городские леса) относятся к исключительной компетенции органов местного самоуправления и решаются путем территориального планирования и градостроительного зонирования, т.е. путем корректировки генерального плана и/или правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования. Данные выводы подкрепляются в том числе правовой позицией Минэкономразвития России.

Таким образом, для проведения описанных мероприятий необходимо получение отдельных решений от Рослесхоза об изменении границ защитных лесов. Это требование вытекает из лесного законодательства и охраняет интересы лесного фонда, предотвращая несанкционированное проникновение и разрушение природных ресурсов.

Наличие «задваивания» публичных процедур изменения правового режима земель и конкуренции между органами публичной власти разных уровней в отношении этих полномочий является признаком серьезных коррупционных факторов. Это означает, что в процессе изменения правового режима земель возникают различные препятствия и конкуренция между органами власти, что открывает возможности для коррупции и незаконных сделок. Коррупциогенный фактор может проявляться в виде взятия взятки или других незаконных действий со стороны чиновников, которые стремятся получить личную выгоду от изменения правового режима земель. Это серьезная проблема, требующая независимого и тщательного изучения, а также принятия соответствующих мер для борьбы с коррупцией и обеспечения прозрачности и законности процесса изменения правового режима земель.

Такой подход позволит сохранить экологическую ценность лесов и их роль в формировании зеленой инфраструктуры города. Определение изменяемых границ городских лесов должно осуществляться с учетом не только генерального плана, но и результатов лесоустройства, включая оценку состояния лесов и их возможности для долгосрочного сохранения и развития. Развитие городской территории должно происходить с учетом баланса между развитием и сохранением природных ресурсов, включая городские леса. Органы местного самоуправления должны обеспечить включение правил и мероприятий по лесоустройству в градостроительные документы, чтобы гарантировать их выполнение и сохранение качества городской среды.

Поэтому, можно сделать вывод, что передача полномочий по лесоустройству городских лесов и изменению их границ в компетенцию Рослесхоза является необоснованной и несостоятельной. Область управления этими вопросами должна оставаться в компетенции муниципальных органов власти, чтобы они могли адаптировать лесоустройство и изменять границы лесов в соответствии с местными особенностями и потребностями населения. Такой подход позволит более эффективно управлять городскими лесами и обеспечить их сохранность и благополучие для всех граждан.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. – Текст: электронный.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2024) // Российская газета, № 277, 08.12.2006. – Текст: электронный.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Российская газета, № 290, 30.12.2004. – Текст: электронный.
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 05.01.2024) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147. – Текст: электронный.
5. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ, 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5276. – Текст: электронный.
6. Приказ Минприроды России от 05.08.2020 № 564 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов» (Зарегистрировано в Минюсте России 25.11.2020 № 61090) // http://pravo.gov.ru – Текст: электронный.
7. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.05.2015 № 49-АПГ15-5 «Об оставлении без изменения решения Верховного суда Республики Башкортостан от 12.01.2015, которым удовлетворено заявление о признании несоответствующим закону и недействующим распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 04.10.2012 № 1272-р» // СПС КонсультантПлюс. – Текст: электронный.
8. Кичигин Н.В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал российского права. 2021. № 6. С. 28-34.
9. Крылов С.А., Семенов В.Н., Степанов А.М. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. - М.: Эксмо, 2020.
10. Лобачев Д.А. Законность строительства капитальных объектов в городских лесах как предмет надзора со стороны прокуратуры / Д.А. Лобачев // Отечественная юриспруденция. 2016. № 4. С. 47 - 48.
11. Мясников А.Г. Леса урбанизированных территорий: учебно-методическое пособие. – Томск: Издательский Дом Томского государственного университета, 2020. – 60 с.
12. Петюкова О.Н., Гребнева Е.А. К вопросу о развитии предпринимательства в лесном хозяйстве с учетом законодательства о городских лесах // Современный юрист. 2019. № 4. С. 113 - 123.
13. Тихонова М.В. Экологическая оценка распределения органического вещества в лесной подстилке на различных вариантах мезорельефа лесной опытной дачи РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева / М.В. Тихонова, А.В. Бузылев // Материалы Региональной научнопрактической конференции КФ РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязева с международным участием, Калуга, 24 апреля 2019 года. Том Выпуск №13. – Калуга: ИП Якунин А.В., 2019. – С. 122-125.
14. Хоссейн А. Городские леса как объект ценностных отношений природопользования // Труды БГТУ. Серия 5: Экономика и управление. 2016. №7 (189). С. 306-309.